導(dao)語：這是我(wo)國(guo)首次針對公(gong)用事(shi)業領(ling)域(yu)制定的(de)專項反壟斷監(jian)管文件(jian)，也是國(guo)家(jia)層面(mian)首次將“污水(shui)處(chu)理和垃圾處(chu)理”與供水(shui)、供電等傳統公(gong)用事(shi)業并列，明確(que)列為重點監(jian)管領(ling)域(yu)，標志著(zhu)公(gong)用事(shi)業反壟斷從預警邁向規(gui)則(ze)落地。

2025年(nian)8月(yue)20日，市場監管總局發(fa)布《關于公(gong)開征(zheng)求(qiu)(qiu)〈關于公(gong)用事(shi)業領(ling)域(yu)的反壟斷指(zhi)(zhi)南（征(zheng)求(qiu)(qiu)意見(jian)稿）〉意見(jian)的公(gong)告》（下稱(cheng)《指(zhi)(zhi)南》），向社(she)會公(gong)開征(zheng)求(qiu)(qiu)意見(jian)，意見(jian)反饋截止(zhi)日期為(wei)2025年(nian)9月(yue)3日。 

這是我國首次針對公用事業領域制定的專項反壟斷監管文件，也是國家層面首次將“污水處理和垃圾處理”與供水、供電等傳統公用事業并列，明確列為重點監管領域，標志著公用事業反壟斷從預警邁向規則落地。

一、污水處理(li)(li)&垃圾處理(li)(li) 首(shou)次明確納入(ru)「反壟斷(duan)」重(zhong)點監管

《指南》中明確(que)指出，公用事業包括供水、供電(dian)、供氣、供熱(re)、污水處理、垃圾處理、廣播電(dian)視、公共交通等行業，多(duo)數具(ju)有自然壟斷環節。

要知道，當前公用事業領域壟斷行為較為多發，公用事業經營者容易將其壟斷優勢向上下游競爭性環節延伸或排除、限制上下游競爭性環節市場競爭。

以(yi)水務(wu)領域(yu)為例，此前就發生曾通(tong)報多起“壟斷處罰案件”：

? 8月20日（即《指南》發布同日），國家(jia)市場監管總局在官網(wang)公(gong)(gong)布了兩起供(gong)(gong)水(shui)(shui)領域壟(long)斷處(chu)罰案件。安徽當涂縣首(shou)創水(shui)(shui)務(wu)有限公(gong)(gong)司因強制承(cheng)攬小區供(gong)(gong)水(shui)(shui)工(gong)程，被罰沒近98.6萬元(yuan)；江(jiang)西撫(fu)州(zhou)公(gong)(gong)用水(shui)(shui)務(wu)有限公(gong)(gong)司則因指定施工(gong)企業、強制交易(yi)，被罰款超120萬元(yuan)。

? 去年11月，國家(jia)市(shi)場監督(du)管理(li)總(zong)局(ju)公布(bu)威海(hai)市(shi)水(shui)務(wu)集(ji)團(tuan)有限公司(si)濫用(yong)市(shi)場支配地位(wei)案的處(chu)罰決(jue)定書(shu)。威海(hai)水(shui)務(wu)集(ji)團(tuan)因限定新建住宅小區供排水(shui)設施(shi)(shi)設計和施(shi)(shi)工(gong)(gong)單位(wei)，收(shou)取用(yong)戶建筑區劃紅線外(wai)供水(shui)接入(ru)工(gong)(gong)程(cheng)和排水(shui)工(gong)(gong)程(cheng)費用(yong)，被罰款超6520萬(wan)元(yuan)。

? 山(shan)東日照、貴州(zhou)省(sheng)、天津市、江蘇南(nan)京、陜西省(sheng)等(deng)多地水(shui)務集團及下(xia)屬給排水(shui)公(gong)司，都曾頻繁出現(xian)該(gai)類壟斷行為被處罰的案例。

在這(zhe)些類似案件中(zhong)，涉案水(shui)務企業(ye)均利(li)用(yong)壟斷地位強制交(jiao)易，將供(gong)水(shui)環節的支配權力延(yan)伸至競爭性市場，剝奪了(le)交(jiao)易相對方(fang)自(zi)主選擇權，排(pai)擠了(le)其他有資(zi)質企業(ye)。

如今，污水處理和垃圾處理領域被明確納入公用事業反壟斷監管重點，標志著這類以往更多屬于競爭性環節的領域，正式被納入嚴格且精準的反壟斷監管范疇，防范其借助自然壟斷地位實施強制交易、指定經營、限制競爭等行為。

這也向社(she)會釋(shi)放出強烈而(er)明確的(de)信號：國家正對環保等(deng)民生(sheng)領域的(de)壟斷行為采(cai)取“零容忍”態(tai)度，監管重拳已然出擊。

二、劍指地方(fang)政府 保護主義(yi)和不當(dang)行政干預

此(ci)次(ci)環保領域被(bei)納入反壟斷監管也并非偶爾。近年來，我國公用(yong)事業(ye)反壟斷政策不斷完善，從執法個案逐步走向制度成網。例如：

?2022年(nian)6月，《反(fan)壟斷法（2022修正）》發布(bu)，首次(ci)將“強化民生領域反(fan)壟斷監管”寫入法律。

?2023年5月，民(min)生領域(yu)反(fan)壟斷(duan)執(zhi)法專項行動展開，第一批水務、燃氣壟斷(duan)行為(wei)的典型案例被集中曝光；2023年市場監管總(zong)局還發布了《禁止(zhi)濫用(yong)市場支(zhi)配(pei)地位行為(wei)規(gui)定》等反(fan)壟斷(duan)法配(pei)套規(gui)章(zhang)。

?2025年(nian)8月，《關(guan)于公用事業領域的反(fan)壟(long)斷(duan)指南（征求意見稿）》出臺，細化(hua)供水、供氣(qi)等行(xing)業的壟(long)斷(duan)行(xing)為(wei)認定標準(zhun)與(yu)合規指引。

此(ci)次《指南》的發布，也是針對公(gong)用事業領域突(tu)出(chu)壟斷問題，進一步細(xi)化了壟斷行為的具體表現和(he)認(ren)定標準(zhun)等。

比如，《指南》不僅明確了市場支配地位的特殊考量因素（控制關鍵基礎設施的能力、用戶的依賴程度、市場準入難度等），還系統列舉了公用事業經營者可能濫用市場支配地位的典型行為，包括但不限于：

?要求交易相對人只能采購其或者(zhe)其指定的經(jing)營(ying)者(zhe)提供的工程施工服務或者(zhe)設(she)備材料等；

?通過(guo)直(zhi)接(jie)拒絕(jue)、故(gu)意拖延提供(gong)供(gong)應服務等(deng)方(fang)式(shi)，迫使交(jiao)易相對人只能(neng)與其或者其指(zhi)定的經(jing)營者進行(xing)交(jiao)易；

?通(tong)過設置報裝流程、服務過程、格式合(he)同、管理系(xi)統、名錄(lu)庫等方式，變相限定(ding)交易相對人的交易對象；

?搭(da)售(shou)(shou)設備、材料等;搭(da)售(shou)(shou)保(bao)險(xian)、維保(bao)服務(wu)(wu)或者其他增值服務(wu)(wu)；搭(da)售(shou)(shou)其他商(shang)品;

?......

此外，對于地方政府濫用行政權力或擁有“ 政府背書”的企業，也明確相關約束。

《指南》第(di)29-36條，要求政(zheng)(zheng)策制(zhi)定機關在出臺(tai)涉(she)及公(gong)用(yong)事業的政(zheng)(zheng)策措(cuo)施前，必須進行(xing)公(gong)平競(jing)爭審查，從源頭上(shang)防止出臺(tai)排除、限制(zhi)競(jing)爭的政(zheng)(zheng)策。同時，也(ye)明(ming)確禁止行(xing)政(zheng)(zheng)機關濫用(yong)權(quan)力(li)限定交易、設置(zhi)地域壁壘(lei)、歧視外地商(shang)品和(he)經營(ying)者、排斥限制(zhi)招投標、強制(zhi)經營(ying)者從事壟斷行(xing)為等。

這些條款直指地方保護(hu)主義和不當(dang)行政干預，以往的“政府(fu)背書”不再能保障企業(ye)合(he)規(gui)，企業(ye)需從新開始重視(shi)合(he)規(gui)問題，為建(jian)設全國(guo)統一大市場(chang)掃清障礙(ai)。

三、污水特(te)許經營(ying)項目 或將面臨更嚴格的審視

值得一提是，公用事(shi)業領域(yu)廣泛(fan)采用的特許經營模式，在此(ci)次《指南》中被(bei)納入(ru)重點監管視野。 

這就意(yi)味著，污水特許(xu)經營項(xiang)目的運營方式與競爭限制行為，未來可能也將面臨更嚴格的審視。

長期(qi)以來，污水處(chu)理、垃圾處(chu)理等環保項目常以特許(xu)經營(ying)模式(shi)(shi)運作(zuo)，地方政府通過招標(biao)授予企業(ye)一定期(qi)限的獨(du)家經營(ying)權。這種模式(shi)(shi)雖有助于保障(zhang)基礎(chu)設施建設的規(gui)模性和穩定性，但也容易(yi)形成區(qu)域性壟斷，或者產生一些關聯交(jiao)易(yi)的暗箱(xiang)操作(zuo)，甚至成為濫用(yong)市場(chang)支(zhi)配(pei)地位的“溫床”。 

《指南(nan)》承(cheng)認(ren)并(bing)尊重特許(xu)經營(ying)權(quan)的(de)合法性，其(qi)監管鋒芒并(bing)不指向(xiang)特許(xu)經營(ying)權(quan)本身(shen)，而是(shi)指向(xiang)獲得(de)特許(xu)經營(ying)權(quan)的(de)企業超(chao)越權(quan)利范圍、濫(lan)用市場支配(pei)地位的(de)行(xing)為(wei)，特別是(shi)將其(qi)壟斷力不當地延伸到(dao)競爭性環節。 

也就是(shi)說《指南》的實施，實際上是(shi)為特許經(jing)營(ying)制度(du)保(bao)(bao)駕護航。它可以防止中標(biao)企業(ye)“躺”在(zai)特許經(jing)營(ying)權(quan)上不(bu)思(si)進取、侵害消費者(zhe)利益，確保(bao)(bao)特許經(jing)營(ying)競爭所(suo)帶來的效率提升和福利改善(shan)能夠真(zhen)正傳遞給社會公(gong)眾。 

未來，環(huan)(huan)保(bao)領域(yu)的特許經營企業(ye)需重(zhong)新(xin)梳理業(ye)務流程，明確自然壟斷環(huan)(huan)節與競(jing)(jing)爭(zheng)性(xing)(xing)環(huan)(huan)節的邊界，建立健(jian)全合(he)規管(guan)理體(ti)系。同(tong)時，地(di)方(fang)政(zheng)府也需在政(zheng)策制定中更(geng)注重(zhong)競(jing)(jing)爭(zheng)中性(xing)(xing)原(yuan)則，避免通過(guo)行政(zheng)權力(li)扭曲市(shi)場機制。

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