近日，重慶市公共資源交易監督網公示“重慶市涪陵區水環境綜合治理PPP項目的中標候選人”，最終這個總投資約39.71億的項目被長江環保集團上游有限公司牽頭聯合體收入囊中。

該(gai)聯合體成員分別(bie)為安能(neng)重慶(qing)建設發(fa)展(zhan)(zhan)有限(xian)公(gong)司(si)、中鐵二局集(ji)團(tuan)有限(xian)公(gong)司(si)、中國電(dian)建集(ji)團(tuan)華(hua)東勘測設計研究院有限(xian)公(gong)司(si)、長江(jiang)三(san)(san)峽(xia)綠(lv)洲技術發(fa)展(zhan)(zhan)有限(xian)公(gong)司(si)、三(san)(san)峽(xia)環(huan)境科(ke)技有限(xian)公(gong)司(si)。

無獨有偶，2023剛開始，中國能源建設股份有限公司、中國城鄉控股集團有限公司中鐵水務集團有限公司、等“國字頭”企業也紛紛投資百億拿下PPP大單。

但與國家隊紛紛帶資入場的熱鬧不同，民營企業參與PPP的熱情和動力顯然就沒那么高了，顧慮和困難依舊較多。

據國家發改委數據顯示，2021年我國已簽約PPP項目中，民營企業單獨中標僅為850個，而聯合體中民營企業控股項目也僅有918個，相較整體發改委PPP項目占比較低。

而影響這些企業進入的原因，除了與PPP項目風險因素過多、預期收益不穩有關，更多的是因為對政府誠信和契約精神存在疑慮。

也正因如此(ci)，很多“懂行(xing)”的(de)社會(hui)資本(ben)在(zai)參與污水處理(li)廠PPP項目前，都(dou)會(hui)慎了又慎，并對風(feng)險發生(sheng)后(hou)的(de)自我承(cheng)受(shou)能力做出準確(que)評估。

01

盤點！45個污水廠PPP項目風險因素

社會資本方承(cheng)擔67%，甚至100%

風險識別是進行風險管理的第一步，只有識別出了影響項目投資收益的關鍵風險因素，才能對這些風險因素進行評估并制定相應的應對策略。

在細說之(zhi)前，小(xiao)編想先對眾多風險因(yin)素(su)進行一個統計分類，方便(bian)大家有一個宏(hong)觀的了解。

根據實際投產的(de)污水(shui)廠(chang)運營管理經驗以及業內專家的(de)意見，影響污水(shui)廠(chang)PPP項(xiang)目投資收益的(de)風險因素大概可分為45項(xiang)。其中，

?社會資本(ben)方(fang)所(suo)需獨(du)自承(cheng)擔的風(feng)險(xian)因素共21項，約占到(dao)總共的47％；

?政府方面所(suo)需獨自承擔的風險因素為15項，約占到總共的33%；

?除此之外，另有9項風險因素需要社會資本方與政府方共同承擔，這也就意味著，社會資本方需要承擔的風險因素共有30項，約占總共的67%。

1、高風險因素

高風險因素(su)共有15項，即是對項目投資收益(yi)有重(zhong)要影響(xiang)的關(guan)鍵風險因素(su)，這類(lei)風險需要時(shi)刻密切(qie)關(guan)注。

補貼或優惠政策(ce)，政府(fu)對項(xiang)目能否提供補貼機制或優惠政策(ce)，是否提供環保專項(xiang)資金(jin)補助等。

政府信用，政府對社(she)會資(zi)本的承諾是(shi)否可信，是(shi)否能按特許協議履行有關職(zhi)責和義(yi)務，保障(zhang)社(she)會資(zi)本的合法權益。

PPP政策法規的(de)調整，主(zhu)要(yao)指國家在PPP項目(mu)上(shang)的(de)政策變化。

市場需求變(bian)化(hua)，項(xiang)目所在區(qu)域內有污水(shui)處(chu)理需求的企業數量(liang)、開工量(liang)及其變(bian)化(hua)等直接影響污水(shui)處(chu)理廠處(chu)理水(shui)量(liang)的因素。

需(xu)要特(te)別說明的是，由于PPP項目的特(te)殊性，市(shi)場需(xu)求風險應(ying)在社會(hui)資本和(he)(he)政府部門(men)之間(jian)形成合理的共擔和(he)(he)補償機制(zhi)。

建設(she)(she)成本，因設(she)(she)計要(yao)求變(bian)化、政府干預(yu)、合同變(bian)更(geng)、管理不當等多種原因導致建設(she)(she)施工(gong)的成本大幅增加。

管網(wang)配套不足(zu)(zu)，污水(shui)(shui)處理廠(chang)(chang)外圍引水(shui)(shui)、出水(shui)(shui)的管網(wang)建(jian)設不足(zu)(zu)，導致增加額外的建(jian)設成(cheng)本(ben)以滿足(zu)(zu)水(shui)(shui)廠(chang)(chang)運營需要。

工(gong)程質量，因管理不善等原因，導致工(gong)程質量標(biao)準未達到(dao)交付要求(qiu)，項目(mu)處理標(biao)準未符合要求(qiu)。

運(yun)營成本超支，在(zai)運(yun)營過程(cheng)中的(de)各項人、財(cai)、物的(de)費(fei)用大幅(fu)超出預算(suan)計劃。

維護成(cheng)本過高，項目設備的維修和更(geng)新費用(yong)過高。

價格水平(ping)及調(diao)價機(ji)制(zhi)，價格水平(ping)是(shi)否符合一般(ban)市場(chang)規(gui)律(lv)，同時根(gen)據市場(chang)變(bian)化，是(shi)否有合理(li)的(de)價格調(diao)整(zheng)機(ji)制(zhi)并能貫(guan)徹(che)執行。

最(zui)低(di)水(shui)量保證，根據合同約定條款(kuan)，對于運營方最(zui)低(di)水(shui)量及(ji)最(zui)低(di)收費的保障(zhang)條款(kuan)是否(fou)能有效執行(xing)

使(shi)用者支付(fu)能力(li)，對污水處理服務的使(shi)用者，是否有(you)足夠的付(fu)費能力(li)以及付(fu)費的及時性。

資(zi)本結(jie)構合理性，社(she)會資(zi)本在項目中的股權出(chu)資(zi)和(he)債務出(chu)資(zi)比例是否合理。

融(rong)資(zi)成(cheng)本過(guo)高，社會資(zi)本沒有良(liang)好的融(rong)資(zi)能(neng)力，導致融(rong)資(zi)成(cheng)本過(guo)高。

風(feng)險分擔不(bu)合(he)(he)理(li)，對各類(lei)風(feng)險的分配不(bu)合(he)(he)理(li)。

2、一般風險因素

一般風險(xian)因(yin)素共有(you)21項，即(ji)是對項目最(zui)終收益有(you)較為重要影(ying)響的風險(xian)因(yin)素，需要項目管理者(zhe)定時對這些風險(xian)因(yin)素進(jin)行(xing)監控。

政(zheng)府或規(gui)劃不(bu)穩定，由于政(zheng)府換屆(jie)、干(gan)部調任等原(yuan)因導致(zhi)項(xiang)目延續性(xing)中(zhong)斷(duan)，或區域規(gui)劃調整導致(zhi)項(xiang)目出(chu)現變更(geng)。

政府決策，項目的(de)決策流(liu)程是否(fou)繁瑣，決策時間是否(fou)冗長(chang)。

項(xiang)目(mu)獲準，項(xiang)目(mu)是(shi)否能及時(shi)得到政府各個(ge)部門的批準，以節省項(xiang)目(mu)前期費用和時(shi)間(jian)。

土(tu)地征用，項目在(zai)前(qian)期(qi)過程(cheng)中能(neng)否獲得土(tu)地征用文件，是否完成拆遷，符合(he)進場(chang)條件，在(zai)運營過程(cheng)能(neng)否及時辦理項目的土(tu)地使用權(quan)證等。

政(zheng)府擔保(bao)，政(zheng)府能否為本項(xiang)目的(de)對外融資提供財(cai)政(zheng)承諾擔保(bao)，是否愿意(yi)出具(ju)相(xiang)應的(de)文件(jian)。

稅(shui)務法(fa)規變(bian)化(hua)，主要指國家稅(shui)務政策變(bian)化(hua)導致各項優(you)惠(hui)政策難以落(luo)實或企業稅(shui)收負擔加重。

利(li)率(lv)變動，由于利(li)率(lv)波動，特別是利(li)率(lv)上升(sheng)導致貸款成(cheng)本提高，從而影(ying)響項目收益。

通貨膨(peng)(peng)脹，由于通貨膨(peng)(peng)脹的原因(yin)使材(cai)料、工(gong)資上升，導致建設(she)、運營(ying)成(cheng)本提高，或(huo)項目收(shou)入隱形(xing)減(jian)少。

項目(mu)唯一性，項目(mu)所在區域內現(xian)有(you)或是否(fou)規劃有(you)其他污水(shui)處理(li)廠設施，如有(you)其他同(tong)業(ye)競爭(zheng)者(zhe)，則(ze)可能引(yin)起(qi)價格競爭(zheng)，影響項目(mu)收益。

環(huan)保問題，項(xiang)目是否對周邊生態環(huan)境產生不良(liang)影響，是否有有效的控(kong)制手段和應(ying)急(ji)舉措。

技(ji)術可靠(kao)(kao)性，設(she)(she)計中對于污水處理(li)設(she)(she)備、設(she)(she)施的技(ji)術要求是(shi)否已經成熟，并能(neng)確保運營中的可靠(kao)(kao)和(he)穩定(ding)。

技術的(de)適用性，是否符合項目的(de)運營管理和(he)處理標準方面的(de)要求。

技術(shu)的經濟(ji)性，是否能有效降低施工和運營成本。

施工安(an)全，出現安(an)全事故或存在安(an)全隱患。

合(he)同(tong)(tong)變(bian)更，事先對合(he)同(tong)(tong)條(tiao)款約定(ding)不清，在施(shi)工(gong)過程中變(bian)更合(he)同(tong)(tong)條(tiao)款，導(dao)致時間和資源的浪費。

組織管(guan)理(li)能力，項(xiang)目運營(ying)團(tuan)隊(dui)對污水處理(li)廠的運營(ying)管(guan)理(li)能力，是(shi)否(fou)能保(bao)證出水質量(liang)，延(yan)長設(she)(she)備使用壽命，提高(gao)設(she)(she)備運轉效率等。

使用(yong)者排(pai)水(shui)指(zhi)標(biao)，如若使用(yong)者排(pai)水(shui)超標(biao)會導致后端(duan)處理困難或最終出水(shui)不達標(biao)，增(zeng)加(jia)項目設(she)備處理壓力(li)和運營(ying)成本。

特許經營(ying)期變更，在運營(ying)過程中(zhong)，特許經營(ying)期是(shi)否會因政策或市(shi)場環境的變化而調整或提前中(zhong)斷。

融(rong)(rong)資條件變(bian)化，指(zhi)在與銀行、基金(jin)等進行貸款的過程中，銀行、基金(jin)提(ti)出了(le)的融(rong)(rong)資條件發(fa)生顯著變(bian)化，難以滿足，導致(zhi)收貸等情況(kuang)發(fa)生。

缺(que)乏PPP合作經(jing)驗，各參與方缺(que)乏PPP項目合作經(jing)驗，導致運(yun)作困難。

收(shou)益分配不合理(li)，對收(shou)益的分配不合理(li)。

3、低(di)風險因素

低風(feng)險因(yin)素共有9項(xiang)，即是(shi)對項(xiang)目(mu)最終收益影響較小的風(feng)險因(yin)素，需要(yao)項(xiang)目(mu)管理者在必要(yao)時采取相(xiang)應(ying)的風(feng)險管理措施，

行業(ye)(ye)法規變(bian)化，主要(yao)指水務(wu)、環保等(deng)行業(ye)(ye)政策法規的變(bian)化。

公眾(zhong)反對，項目(mu)所在(zai)區(qu)域周邊的居民(min)對項目(mu)的態度。

水文地質條件，當(dang)地的水文地質情況是(shi)否適合建設(she)污水處理廠，是(shi)否會增加建設(she)成本，給排(pai)水條件是(shi)否合適。

不可抗力，在(zai)項目建設運(yun)營過程(cheng)中(zhong)，各方都無法預測、無法避免的(de)，且發生后(hou)對項目造成(cheng)較大損失的(de)風險(xian)。

技(ji)術(shu)先進性，是否(fou)采(cai)用了最(zui)新的技(ji)術(shu)標(biao)準和技(ji)術(shu)手段(duan)，以使建設施(shi)工更加合理科學，并控制成(cheng)本。

建設(she)工(gong)期，由于多種原(yuan)因導致工(gong)期延誤，未能達到交付(fu)運營(ying)要求。

分包商違約，項目施(shi)工(gong)過(guo)程中，分承包商未按合同(tong)約定提供服(fu)務，或服(fu)務質量未達到約定要(yao)求。

服務質量不(bu)滿足(zu)要求，污水(shui)出水(shui)質量不(bu)符(fu)合(he)環保要求，導致發(fa)生(sheng)水(shui)污染事件，對(dui)周邊環境產生(sheng)惡(e)劣影響(xiang)。

各類糾(jiu)紛及(ji)侵權事(shi)件，參與(yu)各方、公(gong)眾(zhong)、員(yuan)工在項目建設、運營中產生的各類矛盾和(he)問題能否(fou)得到(dao)妥善處理。

02

警惕！污水廠PPP項目失敗的7大風險

典(dian)型(xing)案(an)例分析(xi)

1、拖欠污(wu)水處理(li)費(fei)，面臨政府信用風(feng)險

這類風險主要是指在污水處(chu)理(li)PPP項目中，政府不按合(he)同約(yue)定支付(fu)或者延遲支付(fu)污水處(chu)理(li)費(fei)用(yong)，而(er)給(gei)項目帶來直接(jie)或間接(jie)的(de)危害。

例如吉(ji)林HJ某污(wu)(wu)(wu)(wu)水(shui)(shui)(shui)(shui)處(chu)理(li)(li)廠項目(mu)，這一項目(mu)設立了HJ污(wu)(wu)(wu)(wu)水(shui)(shui)(shui)(shui)處(chu)理(li)(li)有限(xian)公(gong)司負責項目(mu)運營與(yu)維護，排水(shui)(shui)(shui)(shui)公(gong)司按(an)照簽(qian)署的《合作企(qi)業合同(tong)》向污(wu)(wu)(wu)(wu)水(shui)(shui)(shui)(shui)處(chu)理(li)(li)公(gong)司支(zhi)付(fu)污(wu)(wu)(wu)(wu)水(shui)(shui)(shui)(shui)處(chu)理(li)(li)費，同(tong)一年該市政府制定《HJ污(wu)(wu)(wu)(wu)水(shui)(shui)(shui)(shui)處(chu)理(li)(li)專營管理(li)(li)辦(ban)法》。

該項目(mu)于(yu)2017年底(di)投產后合(he)作運行正常。

然而，從2019年06月(yue)開(kai)始(shi)，排(pai)水(shui)公司開(kai)始(shi)拖(tuo)欠合作公司污(wu)水(shui)處(chu)理(li)費，該市政(zheng)府于2020年2月(yue)28 日廢止了(le)《管理(li)辦法》，2020年3月(yue)起(qi)，排(pai)水(shui)公司開(kai)始(shi)停(ting)止支付任何(he)污(wu)水(shui)處(chu)理(li)費。

2022年(nian)8月經過近(jin)兩年(nian)的法律(lv)糾紛，該(gai)污水處(chu)理項(xiang)目最終以長春市政府回購(gou)而結束。

2、污(wu)水(shui)處理價(jia)格制定過程復雜，導(dao)致(zhi)審批延誤風險

污水處(chu)理(li)項目的(de)立項審批和價格制定等(deng)需要一(yi)系列復(fu)雜的(de)審批流程，但如(ru)果這一(yi)過程時間花(hua)費過長，就(jiu)很可(ke)能會導致項目成本上升、項目無法按照約定運作(zuo)等(deng)風險。

理論上(shang)來(lai)說(shuo)，在引入社(she)會資本(ben)市場化的進程中，項目運營(ying)企業需要根(gen)據市場需求變(bian)化，調整污水處理價格，從而獲得(de)預期收益。

但是由(you)于(yu)污水(shui)處(chu)理(li)價(jia)格(ge)(ge)屬于(yu)公用事業價(jia)格(ge)(ge)，企業無法自行制定(ding)價(jia)格(ge)(ge)并調整，需要根據相關法律規定(ding)，由(you)政府指導定(ding)價(jia)。而聽證會制度常(chang)導致決策過程時間較長，很容易造成項目(mu)審批延(yan)誤(wu)問題(ti)。

例如，多年前(qian)南京水價上漲方(fang)案由于(yu)可能損(sun)害到(dao)社會(hui)公眾(zhong)利益，在(zai)公眾(zhong)聽證會(hui)上就未獲通過；上海人大代表(biao)曾提(ti)出反對(dui)水價上漲的提(ti)案，造成上海水價改革(ge)措施遲遲無法落實。

值得(de)一(yi)提的(de)是，由于無法(fa)掌控(kong)項目(mu)價(jia)格(ge)，產生了(le)一(yi)些外國水務公司(si)從中國市場撤出的(de)現象。

3、特(te)許經營協議談(tan)判拖延，政治決策失(shi)誤/冗長風(feng)險(xian)

一些政府(fu)PPP項(xiang)目(mu)(mu)經驗的缺乏(fa)或(huo)者項(xiang)目(mu)(mu)前期考察(cha)不足，常(chang)導致項(xiang)目(mu)(mu)談判過程中政府(fu)態度多(duo)變(bian)，投資決策失誤或(huo)決策過程冗長，阻礙項(xiang)目(mu)(mu)的建設和運營。

例(li)如在山東某污水處(chu)理項(xiang)目(mu)中(zhong)，政府對前期(qi)市場考(kao)察不(bu)(bu)夠(gou)，再加上之前沒有(you)相關(guan)的PPP項(xiang)目(mu)經(jing)(jing)驗，就導致了項(xiang)目(mu)談判過(guo)程時間過(guo)長，項(xiang)目(mu)特許經(jing)(jing)營協議中(zhong)存(cun)在多處(chu)不(bu)(bu)平等的條約。

其中(zhong)，由于約定的(de)污(wu)水(shui)處(chu)(chu)理(li)價(jia)格遠高于當時的(de)市場價(jia)格，政府(fu)部(bu)門在(zai)了解實際情況后，要求對污(wu)水(shui)處(chu)(chu)理(li)價(jia)格進行重新談(tan)判。

政府(fu)自身決策的失誤(wu)和項目(mu)公司對于(yu)政府(fu)知識缺陷(xian)的利用導致(zhi)了后(hou)續談判拖延，面臨政府(fu)決策冗長的困境。

4、水(shui)價調整面(mian)臨(lin)政治反對風險

由于水價調整可能會損害到社會公眾利益，因此水價調整議(yi)案(an)會遭到公眾反對(dui)，使得議(yi)案(an)無(wu)法通過。

政府出于對(dui)公眾利益(yi)的(de)保護和(he)社(she)會(hui)穩定考慮(lv)，使(shi)得水(shui)價調整(zheng)面(mian)臨政治反對(dui)風險(xian)。

例(li)如以前北京某水(shui)廠的水(shui)價問題，上漲(zhang)方案就曾遭到公眾反對(dui)，政府部(bu)門(men)出于對(dui)社會(hui)公眾利益的保護和社會(hui)穩定考慮，也反對(dui)水(shui)價的上漲(zhang)。

5、PPP項目相關法律變更風險

這類(lei)風險主要是指由(you)于PPP項目中涉及的相關法律條(tiao)款的修(xiu)訂、重新詮釋或者頒布，進而導致簽訂的特許經營(ying)協(xie)議失(shi)效，約定的關鍵條(tiao)款等發(fa)生變化，損害項目收益，甚至(zhi)直接導致項目無法繼續進行的風險。

例如江蘇某污水處理(li)廠(chang)，采用PPP模式，引(yin)入外商投資(zi)者(zhe)。

但(dan)在開工建設前，由于對外方(fang)投資固定回報相關政策出現變(bian)動，需(xu)要重(zhong)新就外方(fang)投資者的投資回報率進行談判(pan)，最終(zhong)導致談判(pan)延誤，項目(mu)融資失敗。

6、不可抗力(li)風險

這類風險主要是(shi)由項目參與方無法預見(jian)、無法回避或克服(fu)的事件或情況引起的，如疫情、自然災(zai)害(hai)、事故(gu)、戰爭等(deng)。

比如，在SH某(mou)污水處(chu)理廠項目(mu)(mu)因(yin)為“新(xin)(xin)冠”的(de)原(yuan)因(yin)，中斷了項目(mu)(mu)關于投資回報率的(de)重(zhong)新(xin)(xin)談判(pan)。

7、周邊管網建設不足風險

這類風險主要是指(zhi)在污水(shui)處理(li)廠(chang)PPP項目中，由于周邊污水(shui)管(guan)網建(jian)設不到位引(yin)發(fa)的風險。

在這方面，湯遜湖污水處理廠項目是一個典型案例。

湯遜湖污水處(chu)理廠項目(mu)于(yu)2001年由凱迪公司以(yi)BOT方(fang)式(shi)承建(jian)，建(jian)設期(qi)兩(liang)年，經營期(qi)20年，期(qi)滿后無償移交。

但該項目在一(yi)期(qi)工程建(jian)成(cheng)后，配套管(guan)網建(jian)設等問題遲(chi)遲(chi)未能解決，導致該污(wu)水處理廠一(yi)直閑置，最(zui)終該廠整體(ti)(ti)移(yi)交武漢市水務集團。

03

寫(xie)在最后

什(shen)么是PPP？

有的企業說，PPP就(jiu)是“怕(pa)(pa)怕(pa)(pa)怕(pa)(pa)”，怕(pa)(pa)陷阱、怕(pa)(pa)違約(yue)、怕(pa)(pa)反復；

還有的企業說，PPP就是(shi)“騙騙騙”、“賠(pei)(pei)賠(pei)(pei)賠(pei)(pei)”......

咱們暫不評論這些說法的對錯，僅從因果的角度來講，為什么PPP項目會給大家留下“怕”、“騙”、“賠”的印象？

恐怕一方(fang)(fang)面原因是，項(xiang)目(mu)本(ben)身(shen)就具有(you)“多風險(xian)”的(de)特征(zheng)，且項(xiang)目(mu)參(can)與方(fang)(fang)缺乏對這些風險(xian)的(de)識別與應(ying)對。

另一方面是，一些政府在面對風險時，并沒有很好地承擔起應有的責任和義務，而是把眾多風險轉嫁給社會資本方，最終導致了PPP項目的運營困難乃至最終失敗。

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