近日，重慶市公共資源交易監督網公示“重慶市涪陵區水環境綜合治理PPP項目的中標候選人”，最終這個總投資約39.71億的項目被長江環保集團上游有限公司牽頭聯合體收入囊中。

該聯合體成員分別為安能重慶建設發展有限公司、中鐵二局集團有限公司、中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司、長江三峽綠洲技術發展有限公司、三峽環境科技有限公司。

無獨有偶，2023剛開始，中國能源建設股份有限公司、中國城鄉控股集團有限公司中鐵水務集團有限公司、等“國字頭”企業也紛紛投資百億拿下PPP大單。

但與國家隊紛紛帶資入場的熱鬧不同，民營企業參與PPP的熱情和動力顯然就沒那么高了，顧慮和困難依舊較多。

據國家發改委數據顯示，2021年我國已簽約PPP項目中，民營企業單獨中標僅為850個，而聯合體中民營企業控股項目也僅有918個，相較整體發改委PPP項目占比較低。

而影響這些企業進入的原因，除了與PPP項目風險因素過多、預期收益不穩有關，更多的是因為對政府誠信和契約精神存在疑慮。

也正因如此，很多“懂行”的社會資本在參與污水處理廠PPP項目前，都會慎了又慎，并對風險發生后的自我承受能力做出準確評估。

01

盤點！45個污水廠PPP項目風險因素

社會資本方承擔67%，甚至100%

風險識別是進行風險管理的第一步，只有識別出了影響項目投資收益的關鍵風險因素，才能對這些風險因素進行評估并制定相應的應對策略。

在細說之前，小編想先對眾多風險因素進行一個統計分類，方便大家有一個宏觀的了解。

根據實際投產的污水廠運營管理經驗以及業內專家的意見，影響污水廠PPP項目投資收益的風險因素大概可分為45項。其中，

?社會資本方所需獨自承擔的風險因素共21項，約占到總共的47％；

?政府方面所需獨自承擔的風險因素為15項，約占到總共的33%；

?除此之外，另有9項風險因素需要社會資本方與政府方共同承擔，這也就意味著，社會資本方需要承擔的風險因素共有30項，約占總共的67%。

1、高風險因素

高風險因素共有15項，即是對項目投資收益有重要影響的關鍵風險因素，這類風險需要時刻密切關注。

補貼或優惠政策，政府對項目能否提供補貼機制或優惠政策，是否提供環保專項資金補助等。

政府信用，政府對社會資本的承諾是否可信，是否能按特許協議履行有關職責和義務，保障社會資本的合法權益。

PPP政策法規的調整，主要指國家在PPP項目上的政策變化。

市場需求變化，項目所在區域內有污水處理需求的企業數量、開工量及其變化等直接影響污水處理廠處理水量的因素。

需要特別說明的是，由于PPP項目的特殊性，市場需求風險應在社會資本和政府部門之間形成合理的共擔和補償機制。

建設成本，因設計要求變化、政府干預、合同變更、管理不當等多種原因導致建設施工的成本大幅增加。

管網配套不足，污水處理廠外圍引水、出水的管網建設不足，導致增加額外的建設成本以滿足水廠運營需要。

工程質量，因管理不善等原因，導致工程質量標準未達到交付要求，項目處理標準未符合要求。

運營成本超支，在運營過程中的各項人、財、物的費用大幅超出預算計劃。

維護成本過高，項目設備的維修和更新費用過高。

價格水平及調價機制，價格水平是否符合一般市場規律，同時根據市場變化，是否有合理的價格調整機制并能貫徹執行。

最低水量保證，根據合同約定條款，對于運營方最低水量及最低收費的保障條款是否能有效執行

使用者支付能力，對污水處理服務的使用者，是否有足夠的付費能力以及付費的及時性。

資本結構合理性，社會資本在項目中的股權出資和債務出資比例是否合理。

融資成本過高，社會資本沒有良好的融資能力，導致融資成本過高。

風險分擔不合理，對各類風險的分配不合理。

2、一般風險因素

一般風險因素共有21項，即是對項目最終收益有較為重要影響的風險因素，需要項目管理者定時對這些風險因素進行監控。

政府或規劃不穩定，由于政府換屆、干部調任等原因導致項目延續性中斷，或區域規劃調整導致項目出現變更。

政府決策，項目的決策流程是否繁瑣，決策時間是否冗長。

項目獲準，項目是否能及時得到政府各個部門的批準，以節省項目前期費用和時間。

土地征用，項目在前期過程中能否獲得土地征用文件，是否完成拆遷，符合進場條件，在運營過程能否及時辦理項目的土地使用權證等。

政府擔保，政府能否為本項目的對外融資提供財政承諾擔保，是否愿意出具相應的文件。

稅務法規變化，主要指國家稅務政策變化導致各項優惠政策難以落實或企業稅收負擔加重。

利率變動，由于利率波動，特別是利率上升導致貸款成本提高，從而影響項目收益。

通貨膨脹，由于通貨膨脹的原因使材料、工資上升，導致建設、運營成本提高，或項目收入隱形減少。

項目唯一性，項目所在區域內現有或是否規劃有其他污水處理廠設施，如有其他同業競爭者，則可能引起價格競爭，影響項目收益。

環保問題，項目是否對周邊生態環境產生不良影響，是否有有效的控制手段和應急舉措。

技術可靠性，設計中對于污水處理設備、設施的技術要求是否已經成熟，并能確保運營中的可靠和穩定。

技術的適用性，是否符合項目的運營管理和處理標準方面的要求。

技術的經濟性，是否能有效降低施工和運營成本。

施工安全，出現安全事故或存在安全隱患。

合同變更，事先對合同條款約定不清，在施工過程中變更合同條款，導致時間和資源的浪費。

組織管理能力，項目運營團隊對污水處理廠的運營管理能力，是否能保證出水質量，延長設備使用壽命，提高設備運轉效率等。

使用者排水指標，如若使用者排水超標會導致后端處理困難或最終出水不達標，增加項目設備處理壓力和運營成本。

特許經營期變更，在運營過程中，特許經營期是否會因政策或市場環境的變化而調整或提前中斷。

融資條件變化，指在與銀行、基金等進行貸款的過程中，銀行、基金提出了的融資條件發生顯著變化，難以滿足，導致收貸等情況發生。

缺乏PPP合作經驗，各參與方缺乏PPP項目合作經驗，導致運作困難。

收益分配不合理，對收益的分配不合理。

3、低風險因素

低風險因素共有9項，即是對項目最終收益影響較小的風險因素，需要項目管理者在必要時采取相應的風險管理措施，

行業法規變化，主要指水務、環保等行業政策法規的變化。

公眾反對，項目所在區域周邊的居民對項目的態度。

水文地質條件，當地的水文地質情況是否適合建設污水處理廠，是否會增加建設成本，給排水條件是否合適。

不可抗力，在項目建設運營過程中，各方都無法預測、無法避免的，且發生后對項目造成較大損失的風險。

技術先進性，是否采用了最新的技術標準和技術手段，以使建設施工更加合理科學，并控制成本。

建設工期，由于多種原因導致工期延誤，未能達到交付運營要求。

分包商違約，項目施工過程中，分承包商未按合同約定提供服務，或服務質量未達到約定要求。

服務質量不滿足要求，污水出水質量不符合環保要求，導致發生水污染事件，對周邊環境產生惡劣影響。

各類糾紛及侵權事件，參與各方、公眾、員工在項目建設、運營中產生的各類矛盾和問題能否得到妥善處理。

02

警惕！污水廠PPP項目失敗的7大風險

典型案例分析

1、拖欠污水處理費，面臨政府信用風險

這類風險主要是指在污水處理PPP項目中，政府不按合同約定支付或者延遲支付污水處理費用，而給項目帶來直接或間接的危害。

例如吉林HJ某污水處理廠項目，這一項目設立了HJ污水處理有限公司負責項目運營與維護，排水公司按照簽署的《合作企業合同》向污水處理公司支付污水處理費，同一年該市政府制定《HJ污水處理專營管理辦法》。

該項目于2017年底投產后合作運行正常。

然而，從2019年06月開始，排水公司開始拖欠合作公司污水處理費，該市政府于2020年2月28 日廢止了《管理辦法》，2020年3月起，排水公司開始停止支付任何污水處理費。

2022年8月經過近兩年的法律糾紛，該污水處理項目最終以長春市政府回購而結束。

2、污水處理價格制定過程復雜，導致審批延誤風險

污水處理項目的立項審批和價格制定等需要一系列復雜的審批流程，但如果這一過程時間花費過長，就很可能會導致項目成本上升、項目無法按照約定運作等風險。

理論上來說，在引入社會資本市場化的進程中，項目運營企業需要根據市場需求變化，調整污水處理價格，從而獲得預期收益。

但是由于污水處理價格屬于公用事業價格，企業無法自行制定價格并調整，需要根據相關法律規定，由政府指導定價。而聽證會制度常導致決策過程時間較長，很容易造成項目審批延誤問題。

例如，多年前南京水價上漲方案由于可能損害到社會公眾利益，在公眾聽證會上就未獲通過；上海人大代表曾提出反對水價上漲的提案，造成上海水價改革措施遲遲無法落實。

值得一提的是，由于無法掌控項目價格，產生了一些外國水務公司從中國市場撤出的現象。

3、特許經營協議談判拖延，政治決策失誤/冗長風險

一些政府PPP項目經驗的缺乏或者項目前期考察不足，常導致項目談判過程中政府態度多變，投資決策失誤或決策過程冗長，阻礙項目的建設和運營。

例如在山東某污水處理項目中，政府對前期市場考察不夠，再加上之前沒有相關的PPP項目經驗，就導致了項目談判過程時間過長，項目特許經營協議中存在多處不平等的條約。

其中，由于約定的污水處理價格遠高于當時的市場價格，政府部門在了解實際情況后，要求對污水處理價格進行重新談判。

政府自身決策的失誤和項目公司對于政府知識缺陷的利用導致了后續談判拖延，面臨政府決策冗長的困境。

4、水價調整面臨政治反對風險

由于水價調整可能會損害到社會公眾利益，因此水價調整議案會遭到公眾反對，使得議案無法通過。

政府出于對公眾利益的保護和社會穩定考慮，使得水價調整面臨政治反對風險。

例如以前北京某水廠的水價問題，上漲方案就曾遭到公眾反對，政府部門出于對社會公眾利益的保護和社會穩定考慮，也反對水價的上漲。

5、PPP項目相關法律變更風險

這類風險主要是指由于PPP項目中涉及的相關法律條款的修訂、重新詮釋或者頒布，進而導致簽訂的特許經營協議失效，約定的關鍵條款等發生變化，損害項目收益，甚至直接導致項目無法繼續進行的風險。

例如江蘇某污水處理廠，采用PPP模式，引入外商投資者。

但在開工建設前，由于對外方投資固定回報相關政策出現變動，需要重新就外方投資者的投資回報率進行談判，最終導致談判延誤，項目融資失敗。

6、不可抗力風險

這類風險主要是由項目參與方無法預見、無法回避或克服的事件或情況引起的，如疫情、自然災害、事故、戰爭等。

比如，在SH某污水處理廠項目因為“新冠”的原因，中斷了項目關于投資回報率的重新談判。

7、周邊管網建設不足風險

這類風險主要是指在污水處理廠PPP項目中，由于周邊污水管網建設不到位引發的風險。

在這方面，湯遜湖污水處理廠項目是一個典型案例。

湯遜湖污水處理廠項目于2001年由凱迪公司以BOT方式承建，建設期兩年，經營期20年，期滿后無償移交。

但該項目在一期工程建成后，配套管網建設等問題遲遲未能解決，導致該污水處理廠一直閑置，最終該廠整體移交武漢市水務集團。

03

寫在最后

什么是PPP？

有的企業說，PPP就是“怕怕怕”，怕陷阱、怕違約、怕反復；

還有的企業說，PPP就是“騙騙騙”、“賠賠賠”......

咱們暫不評論這些說法的對錯，僅從因果的角度來講，為什么PPP項目會給大家留下“怕”、“騙”、“賠”的印象？

恐怕一方面原因是，項目本身就具有“多風險”的特征，且項目參與方缺乏對這些風險的識別與應對。

另一方面是，一些政府在面對風險時，并沒有很好地承擔起應有的責任和義務，而是把眾多風險轉嫁給社會資本方，最終導致了PPP項目的運營困難乃至最終失敗。

聲明：本文轉自環保水圈，作者COD君，本文版權歸原作者所有，不代表本網站觀點，僅供學習交流之用，不做商業用途。如文中的內容、圖片、音頻、視頻等存在第三方的在先知識產權，請及時聯系我們刪除。