導語：發展新質生產力是推動高質量發展的內在要求和重要著力點。對于城鎮水務行業而言，發展不充分和發展不均衡等問題十分突出。從科技創新、發展方式創新、體制機制創新、人力資源機制創新等維度，探討城鎮水務行業新質生產力發展和產業升級，以期更好地支撐城鎮化和經濟社會發展的需求。

一、發展新質生產力的必然性

1.時代發展要求

我國城鎮化發展歷經20多年快速發展已進入成熟的發展階段，水務行業的現狀基礎（見表1和圖1）支撐了當前我國66.2%的城鎮化率的快速發展。

圖1 2002-2022年我國城市管道長度與人均水量對比

表1 2022年中國城市水務狀況

2.行業發展需求

城鎮水務行業發展新質生產力是行業自身轉型升級的必然選擇。盡管城鎮水務設施水平已顯著提高，但仍存在設施不完善、效率不高等問題，服務質量難以滿足城鎮居民日益增長的需求。同時，我國城鎮水務行業發展不均衡問題突出，城市、縣城和鄉鎮，東中西部地區（按區域經濟帶將我國 31個省（自治區、直轄市，未包括香港、澳門、臺灣）進行東、中、西部地區劃分，其中東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南；中部地區包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地區包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆(不含新疆生產兵團)。）的設施水平顯著不均衡、不充分的問題已然明顯（如圖2）。

圖2 2022年城市和縣城供水綜合生產能力、污水處理廠處理能力對比

當前，科技革命和產業變革正在加速演進，人工智能、新能源等新興業態不斷涌現，量子信息、生物技術等前沿領域不斷突破，這給水務行業帶來機遇和挑戰。同時，美麗中國建設也明確提出了“綠色低碳、環境優美、生態宜居、安全健康、智慧高效”的發展要求，傳統的水務行業發展模式已難以滿足當前的發展需求，我們應當及時把握時代脈搏，積極推動城鎮水務行業新質生產力發展，加速技術迭代革新和產業轉型升級，實現行業高質量、可持續發展。

二、城鎮水務行業新質生產力發展路徑

1.加快科技創新

1.1 節能降耗

城鎮水務行業的用電量占全國用電量比例約為1.2%，從全壽命周期來看，在消費領域也算是重要的行業。在輸配能耗效率方面，我們與國際先進水平至少有10%以上的差距；污水處理方面的能耗差距也非常明顯，由于污水收集系統的“跑冒滴漏”，污水中蘊藏的能源提取微乎其微。

節能降耗的重點一方面在于“節流”，即以精細化管理為切入點，推動高效設備、藥劑、工藝的應用和整體系統的優化，全面降低系統的能源和物料消耗。水泵輸配耗電占供水系統總耗電量的80%以上，北京市以“分區調度、區域控壓、小區計量”的精細化管理措施，通過應用壓力控制技術和獨立計量區（DMA）技術，實現每年節水量超3 300萬m3，占年供水量3.7%；年節電量超940萬kW·h，占年耗電量3.4%。

另一方面在于“開源”，不僅是充分利用廠區空間和區位條件，推進太陽能、風能、水源熱泵等綠色可再生能源的應用，而且污水本身就蘊含著豐富的資源和能源，具有巨大的回收潛力。在英、美等國家，污泥厭氧消化率高達60%~100%，是污水處理廠回收有機物化學能的主要方式。而HAO等研究發現污水中可回收的熱能是化學能的6~8倍，借助水源熱泵可提取出水余溫熱能，用于污泥干化并向廠內外供熱/冷。除此之外，還可對污水中纖維素、磷等進行回收。中國已有多個工程項目，將傳統污水廠轉變為水源、能源、資源工廠。

1.2 綠色低碳

甲烷是僅次于二氧化碳的全球第二大溫室氣體。污水處理行業的碳排放量占全社會的1%~2%，其排放的溫室氣體中，CH4和N2O直接排放約占總排放50%~60%，是高增溫潛勢溫室氣體的主要來源之一。

我國城鎮污水收集系統還在大量采用化糞池，化糞池中污水降解會產生CH4和CO2等溫室氣體，形成的直接碳排放量已與污水處理廠直接碳排放量相當。LEVERENZ等采用靜態通量室法測算出通過化糞池每人每天排放溫室氣體有包含甲烷10.7 g，二氧化碳335 g，氮氧化物0.2 g。同時，化糞池會截留污水中有機污染物，使污水廠進水有機污染物濃度降低、碳氮比失衡。據統計，目前我國城鎮污水廠為實現一級A及以上、一級B排放標準，外部碳源的平均投加量分別為30.30、22.15mg/L。外加碳源不僅增加了污水廠的運行成本，也加劇了碳排放量。HUANG等核算了污水處理廠包括運輸、污水處理、污泥處置全范圍的溫室氣體排放，溫室氣體排放量增速是污水處理量增速的3.13倍。

1.3 智慧水務

智慧水務作為智慧城市的關鍵構成要素，依托數字化技術，對城市供水與排水設施的全過程進行實時監控，以便及時發現并處理問題，讓城市的保供、保暢、保安全的能力大幅度提高，以智慧手段提高城市的韌性，推進城市生命線安全工程建設。

中國水協積極響應和落實黨中央、國務院關于數字中國建設的頂層設計，組織編制了《城鎮智慧水務技術指南》，創新性提出“城鎮水務信息模型(CIM-water)”概念，明確城鎮水務以數字化為底座、以智能控制為引擎、以智慧管控為目標的內涵，統一認識和路徑，對行業推進城鎮智慧水務建設提供指導和啟發。

1.4 新技術、新材料、新裝備

在當前傳統處理技術與現代科技飛速交融的新時期，新技術、新材料、新裝備作為水務行業革新的重要基礎，其研發與推廣應用對于提升水務系統的效率和性能至關重要。

新技術通過對現有技術的深度優化與前沿領域的積極探索，實現技術的螺旋式上升和迭代升級，從而推動行業向更高效、環保、智能化的方向發展。新材料致力于研制并推廣應用成本低廉、高效穩定、易于再生利用且環境友好的水處理藥劑、填料等，如以污泥為原料的生物炭基材料、可選擇性富集優勢菌群的生物材料、結合不同材料優勢的復合材料等都是研究和開發的熱點和重點。新裝備則向高效智能化、模塊化、集成化方向邁進，不再是孤立的單元，而是集成物聯網傳感、自動控制、數據管理等多學科成果的高度集成工控智能化系統，在工業廢水處理、農村遠距離小水量處理或應急等場合多有應用。

2.加快發展方式創新

2.1 安全高效與系統集成

以往在飲用水安全上，我們過于關注給水廠的提標改造，卻忽視了供水安全“最后一公里”瓶頸問題。《生活飲用水衛生標準》（GB 5749-2022）的終極對象是用戶龍頭水達標，它依賴于水源保護、水質凈化、輸配水管道安全以及調壓設施等多個環節的系統保障。借助國家《推動大規模設備更新和消費品以舊換新行動方案》，供水企業需“前進一步”，落實城鎮供水“最后一公里”主體責任。結合城市更新，從“最后一公里”著手，對二次加壓供水設施附加水質凈化功能，以及后續采用不銹鋼管材、表具等進行更新改造，確保用戶龍頭水的水質安全。

排水治理系統的碎片化問題突出，層級管理、條塊運營切斷了系統性，不僅降低了效率，還增加了運營成本和管理難度。“源-網-廠-河”一體化的建設和運行管理理念已被廣泛認同，但目前能實現系統化運行管理的城市不足5%，亟待破局。北京壩河流域通過一體化運行管理的嘗試，流域系統內各污水廠年度平均電耗下降5%，年運行成本下降約700萬元，噸水成本節省約0.04元，流域年度溢流水量減少約60%，效率、效益顯然。

2.2 環境友好與生態宜居

當前城市面臨的諸多問題，如熱島效應加劇、局部氣候變化導致的極端降雨事件，以及內澇災害頻發，很大程度上是由于傳統發展方式對水循環和水文規律重視不足所致。自然地貌條件下約70%左右的降雨可以通過自然下墊面滯滲到地下，緩解內澇并補給地下水，但城市建設過程中大面積的下墊面被硬化，地表透水性大幅降低，大部分的降雨形成地表快速徑流進而導致災害。

海綿城市的理念其核心在于通過保護自然水文循環過程實現水生態、水環境的改善。通過多年的海綿城市建設的試點、示范已初步形成了一整套技術體系（如表2），以綠色設施作為微排水系統進行削峰、錯峰，延緩和降低徑流峰值，減輕排水管網壓力，在實現小雨不積水的同時，也涵養了城市生態；以降雨強度3~10年一遇的市政排水管渠作為小排水系統，實現大雨不內澇；以降雨強度20~100年的排澇除險系統作為蓄排并舉的大排水系統，與城市外洪防治系統有機銜接，實現極端天氣下安全有保障的排水功能。

表2 海綿城市建設技術體系

海綿城市的建設通過試點、示范，不斷探索與國情緊密結合的可復制、可推廣的制度、經驗和做法，逐漸使其成為城鎮化建設的標準配置，助力加快我國城鎮化建設方式轉型，為構建環境友好和生態宜居的美麗城市提供堅實支撐。

2.3 均衡發展和標桿引領

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出了“兩橫三縱”的城鎮化發展戰略布局，以19個城市群等經濟發展優勢區域為重點，帶動全國城鎮化的發展；同時，縣鎮（特別是常住人口20萬以上的重點鎮）作為推進新型城鎮化建設重要載體，是行業均衡發展的重點。

《中共中央國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》和《關于推進污水處理減污降碳協同增效的實施意見》等文件都提出建立綠色低碳標桿水廠。在推動城鎮化發展的過程中，通過標桿項目發揮示范作用，引導整個行業向更加綠色、低碳、高效的方向發展。標桿引領的作用不僅體現在技術層面，更是發展方式的引領和創新。中國水協也在積極樹立行業典型工程項目案例，總結和推廣標桿項目的實踐經驗，推動行業技術進步和轉型升級。

3.加快體制機制創新

3.1 厘清政府監管與專業化運營關系

當前，城鎮水務行業管理體制特點呈現條塊化，影響整體效能的發揮。而工程項目本身具有高度系統化特點，要求各個環節、各個要素之間的緊密銜接和高效協同。城鎮水務作為市政公用行業，工程運營的專業化和規模化是必然趨勢。因此，在政府管理體制框架下，應積極探索科學的系統運營管理機制，以實現運營的高效率、高質量、低成本。在改革中，持續完善和推動管理機制，達成政府監管與專業化運營的有效協同。

3.2 清晰自然壟斷與市場競爭關系

城鎮水務行業具有自然壟斷的特點，國家發展改革委等部門發布《關于清理規范城鎮供水供電供氣供暖行業收費促進行業高質量發展的意見》，對行業規范收費、完善機制、提升服務等方面做出指導。同時，中國水協積極響應，印發了《關于增強城鎮供水行業公共服務意識 強化行業自律的指導意見》，為行業處理自然壟斷與市場競爭關系提供指引。

在確保城鎮水務公益性質的基礎上，行業積極探索引入市場競爭機制，提高行業運營效率與服務水平。應鼓勵地方積極探索政府購買服務、特許經營等多元化市場機制，吸納社會資本參與城鎮水務設施建設與運營服務。通過市場機制優化資源配置，推動行業企業間的良性競爭，加速產業升級，實現優勝劣汰，促進城鎮水務行業的整體高質量發展。

3.3 推動規劃、設計、建設、運營、監管體系化

為了全面提升城鎮水務行業的發展質量和效率，必須強化系統化和體系化思維，完善規劃、設計、建設、運營和監管體系的各個環節。

規劃作為頂層設計，在城市發展中起著戰略引領和剛性控制的重要作用。《中華人民共和國城鄉規劃法》為城市總體規劃賦予法定地位。專項規劃是城鄉總體規劃的組成部分，是對城鄉要素系統中的某一類或若干類專門設施進行系統性的空間布局規劃，是相關設施、項目布局與建設的依據。加強城鎮水務專項規劃的研究至關重要，否則無法將水務專項規劃的研究內容納入總體規劃中，以指導控制性詳細規劃及落實建設性規劃，導致城鎮水務政策支持缺失、項目儲備不足、投資風險增加等諸多問題。因此，城鎮水務行業從規劃設計到建設運營，都應提前介入，以避免被動局面。應確保水務專項規劃與城市總體規劃的協調一致，構建更加系統、高效、協調的城鎮水務發展空間并留有余地，為行業的可持續、高質量發展奠定堅實基礎。

3.4 推動行業數據市場資產化

以數據為新型生產要素的數字經濟逐步成為拉動我國經濟增長的主引擎，據國家統計局，2023年數字經濟核心產業增加值估計會超過12萬億元。數據要素價值受到廣泛關注，數據資產化成為實現數據價值，推進城鎮水務行業數字化轉型的關鍵環節。

《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》［國辦發(2014)27號］文件中，第五條指出“涉及國家秘密的地下管線信息，要嚴格按照有關保密法律法規和標準進行管理。”相關部委和地方發布對應政策文件，要求涉及地下管線、附屬構筑物的相關數據均屬于保密數據，不可在外網展示和應用。然而，數據的流動是促進數據價值釋放的關鍵，并且數據資產的價值不僅來自本身還有二次利用，數據的開發重復利用可以提升數據質量、激活數據潛能，進而促進智慧水務發展、數字化系統建設和數字孿生等。

數據與其他生產要素的不同之處在于其有乘數效應，政策的保障可以提高數據流動性，促進數據價值釋放。這要求創新管理機制，探索建立數據要素市場化生態系統和數據分級分類管理制度，推動形成統一的、可執行的數據脫密脫敏規范及標準，構建基于可信數據要素的市場化數據運營平臺及其高效、嚴密的監管體系，以科技、政策、制度的多重保障，解決數據保密與大數據應用之間的平衡挑戰，實現數據安全與發展的統一。

3.5 理順價格機制

水價是撬動行業發展的重要杠桿，科學合理的定價對促進節約用水、保護水生態環境、保障城鎮水務行業健康可持續發展至關重要。2021年8月，國家發改委和住建部出臺《城鎮供水價格管理辦法》《城鎮供水定價成本監審辦法》，建立了全要素、全過程、全壽命周期的城鎮供水價格的定價機制，進一步規范了定價原則、方法、調價程序，以及水價分類與計價方式、規范供水企業服務收費行為等，當前重點在于推進這些政策的落地實施。我國城市水價的調整是地方事權，各地應及時根據當地供水發展需要、水資源狀況、水環境治理要求、供水服務成本等，及時按照中央政府制定的水價管理辦法和調價周期予以落實，避免因價格機制實施不暢導致企業或政府財政負擔加重。

目前的污水價格實際僅局限于污水處理費，未包括污水收集環節，并不是覆蓋污水建設和運營全過程、全成本、全壽命周期，并合理收益的城鎮污水價格機制。價格機制的不完整也客觀造成排水行業管理碎片化、管網短板突出、再生水和污泥資源化受限等一系列問題。當前應積極建議相關部門調整城鎮污水費的價格機制，構建涵蓋污水全收集、全處理及污泥處理等全鏈條、全要素、全壽命周期的成本合理化污水價格體系，促進排水行業的系統性整合與資源化轉型，推動污水治理健康發展。

3.6 適度推動產業集中度

產業集中度是對整個行業的市場結構集中程度的測量指標，它用來衡量企業的數據和相對規模的差異。當前水務行業的產業集中度相對較低，呈現小、散、亂、差，在運營效率、投融資能力、成本管控、服務質量、管理水平等方面參差不齊。以供水行業為例，根據中國水協《2022年城鎮水務統計年鑒（供水）》，統計有1 338個供水企業（如表3），供水規模小于3萬m3/d的水廠有900多家，占比34.9%，供水能力僅占總供水能力的4.6%，這距離成熟的產業模式相距甚遠。適度提升產業集中度，將對行業提高運營效率、優化服務質量、提升管理水平等產生積極作用。

表3 供水行業集中度分析

適度提升產業集中度，在價格政府管控的原則下，通過規模經濟效益，實現資源的優化配置，降低單位運行成本，提高運營效率和服務質量，增強行業整體競爭力，也有利于城鄉統籌、協同發展。我們可以研究借鑒國外成功經驗，結合國情和體制機制，先以地級市為單元探索局部統一大市場，適度推動產業集中度和城鄉統籌、協同發展，實現公共服務均等化。

4.加快人力資源機制創新

人才既是創新的發起者，也是技術應用的實踐者，是形成新質生產力最活躍、最具決定意義的能動主體，也是推動行業新質生產力發展的關鍵。隨著科技革命和產業變革的加速演進，人才需求大幅改變，人力資源機制也應創新調整，以構建更加全面、多元、多層次的人才培養體系。

一是緊跟時代步伐，強化復合型人才的培育與引進。不僅要聚焦水務本身，還應廣泛涉獵如信息技術、大數據、人工智能、環境科學、金融管理等多領域知識，培養具備跨學科思維能力、創新能力和數字化能力的復合型人才隊伍，以適應新時代的快速發展與科技創新；二是加強管理型人才的綜合素質，選拔與培養具備市場洞察力、戰略規劃能力、團隊協作精神及風險管理能力的人才，以應對復雜多變的市場環境；三是重視基層技術工人的技能提升與職業發展，他們是行業的基石，其技能水平直接關系到行業發展的質量和效率。中國水協通過設立技術工人職業技能培訓和認定、開展職業技能大賽等多種形式，在帶動和互助中有效推動行業總體技能水平提升。

三、小結

推動城鎮水務行業新質生產力發展，科技創新是靈魂，能夠催生新產業、新模式、新動能；生產關系是保障，發展方式創新推動行業從傳統粗放式經營向集約化、綠色化、可持續化方向轉型，體制機制創新推動行業建立適應新時期、新質生產力發展要求的生產關系；人才是關鍵，人力資源機制創新為行業持續發展提供堅實的人才支撐，確保行業能夠適應未來的發展需求，實現行業高質量、可持續發展。

在新質生產力的驅動下，城鎮水務行業必將推動產業業態變革與升級，實現水務行業生產要素與生產關系的重構、服務模式與應用場景的探索創新、價值產業鏈的延伸和再創新，為水務行業的高質量、可持續發展注入強勁動力。

聲明：本文轉自給水排水，作者沈珺等。本文版權歸原作者所有，不代表本網站觀點，僅供學習交流之用，不做商業用途。如文中的內容、圖片、音頻、視頻等存在第三方的在先知識產權，請及時聯系我們刪除。