近期，一些農(nong)村污水(shui)項目(mu)以特(te)許經(jing)(jing)營的(de)面貌(mao)亮相，讓不少業(ye)內人士大呼奇(qi)特(te)。在行業(ye)爭論(lun)“市政污水(shui)項目(mu)是否(fou)應被(bei)踢出特(te)許經(jing)(jing)營”尚未落下帷幕之(zhi)時，農(nong)村污水(shui)正躍躍欲試地擠入特(te)許經(jing)(jing)營陣營。

長期以(yi)(yi)來，農(nong)村(cun)污水(shui)治理領域一(yi)直被(bei)(bei)(bei)認為“重(zhong)建設、輕運(yun)營(ying)(ying)(ying)”，配套(tao)管網不(bu)齊全、投資(zi)回收(shou)期長、后期運(yun)維收(shou)入(ru)(ru)難以(yi)(yi)保證等問(wen)題被(bei)(bei)(bei)詬病已久。與此相(xiang)對的，運(yun)營(ying)(ying)(ying)收(shou)入(ru)(ru)穩定、量(liang)價(jia)機制(zhi)明晰、效(xiao)益與運(yun)營(ying)(ying)(ying)效(xiao)率掛鉤(gou)的特許經營(ying)(ying)(ying)類環境項(xiang)(xiang)目，被(bei)(bei)(bei)看作更優質資(zi)產。而(er)在近期，一(yi)些(xie)農(nong)村(cun)污水(shui)項(xiang)(xiang)目以(yi)(yi)特許經營(ying)(ying)(ying)的面貌(mao)亮相(xiang)，讓(rang)不(bu)少業內人士大呼奇(qi)特。在行業爭論“市政污水(shui)項(xiang)(xiang)目是否應被(bei)(bei)(bei)踢(ti)出特許經營(ying)(ying)(ying)”尚未落下帷幕之時，農(nong)村(cun)污水(shui)正躍躍欲試地擠(ji)入(ru)(ru)特許經營(ying)(ying)(ying)陣營(ying)(ying)(ying)。

一、

此前(qian)，農村污水(shui)的付(fu)費(fei)模(mo)式多(duo)為“可用性(xing)付(fu)費(fei)”(即c類(lei)項(xiang)目，分類(lei)如下圖所示)，如果績(ji)效付(fu)費(fei)占比很低，那(nei)么就會呈(cheng)現因政府兜底而擴大地方負(fu)債的負(fu)面(mian)屬性(xing)，也可能導致工程商賺取工程利潤(run)拔腿就跑(pao)的情(qing)況大面(mian)積出現。而特許經營項(xiang)目利潤(run)來源于(yu)運(yun)營，由(you)一定比例的使用者付(fu)費(fei)+可行性(xing)缺口(kou)補貼(tie)構成，以量計價(jia)的付(fu)費(fei)特征(zheng)為企業(ye)(ye)帶來了(le)控制前(qian)期建設成本、提(ti)高后(hou)期運(yun)營效率的動(dong)力，邊界清晰(xi)的考核條件明確劃分了(le)企業(ye)(ye)及(ji)政府責任(ren)。

E20環保PPP分類格局圖

在(zai)以農(nong)戶付費為(wei)(wei)基礎的(de)農(nong)污特許經營項目中，規則與市政(zheng)(zheng)污水更為(wei)(wei)相似：向污染者收取(qu)的(de)費用作(zuo)為(wei)(wei)行政(zheng)(zheng)事業(ye)性收費，收取(qu)后納(na)入財(cai)政(zheng)(zheng)預算(政(zheng)(zheng)府性基金預算)，并專(zhuan)項支付給自己的(de)專(zhuan)營市政(zheng)(zheng)公(gong)司(即E20環境產(chan)業(ye)地(di)圖(tu)所定義的(de)B方陣企業(ye));或由(you)財(cai)政(zheng)(zheng)根據(ju)協(xie)議(yi)以“照(zhao)付不議(yi)”原則向環保企業(ye)支付服(fu)務(wu)費用。

在(zai)“經營性”光(guang)環的加持下，農污(wu)特許(xu)經營項(xiang)目(mu)似乎有望脫離既往“重(zhong)建設、輕運營”的泥(ni)沼(zhao)，逐漸完善成熟起(qi)來(lai)。對(dui)于(yu)企業來(lai)說，雖然仍是政(zheng)府付(fu)費(fei)，但(dan)鐵定納入預算，且(qie)可以使用特許(xu)經營權質(zhi)押(ya)融(rong)資;對(dui)于(yu)政(zheng)府來(lai)說，從可用性付(fu)費(fei)變為了可行性缺口(kou)補助，不(bu)再受財承不(bu)超5%的紅線影響。那么對(dui)于(yu)項(xiang)目(mu)來(lai)說，是否(fou)質(zhi)量(liang)及效率(lv)會有實質(zhi)提升(sheng)?

二、

從(cong)多方面來看(kan)，與傳(chuan)統特(te)許經營相比，這一波農村污水項目(mu)多少表現出(chu)了一些不適癥狀。

報(bao)價(jia)(jia)(jia)(jia)方式與傳統特(te)許(xu)經營項目的(de)差異。如幾個月前中(zhong)國(guo)水(shui)網報(bao)道的(de)“43.43億(yi)的(de)南(nan)京江(jiang)寧區(qu)農村污(wu)水(shui)處理(li)(li)設施項目特(te)許(xu)經營招(zhao)標(biao)”中(zhong)，按總投資(zi)額報(bao)價(jia)(jia)(jia)(jia)。在近日開(kai)始招(zhao)標(biao)的(de)賀蘭縣(xian)農村生(sheng)活(huo)污(wu)水(shui)治理(li)(li)工程特(te)許(xu)經營項目中(zhong)報(bao)價(jia)(jia)(jia)(jia)方式為(wei)(wei)“經營利潤率”。也有部分(fen)項目報(bao)價(jia)(jia)(jia)(jia)方式為(wei)(wei)處理(li)(li)單價(jia)(jia)(jia)(jia)，如北京昌(chang)平區(qu)農村污(wu)水(shui)特(te)許(xu)經營項目的(de)報(bao)價(jia)(jia)(jia)(jia)方式為(wei)(wei)“污(wu)水(shui)處理(li)(li)費單價(jia)(jia)(jia)(jia)和管網委托運營費單價(jia)(jia)(jia)(jia)”，江(jiang)蘇省常熟市農村分(fen)散式污(wu)水(shui)處理(li)(li)一期項目的(de)報(bao)價(jia)(jia)(jia)(jia)方式為(wei)(wei)每戶每年的(de)服務價(jia)(jia)(jia)(jia)格，但以單價(jia)(jia)(jia)(jia)成交的(de)項目整體比例較少。

此(ci)外，還有一些農村污水項(xiang)目(mu)雖然以處理單價(jia)報價(jia)，但價(jia)格過(guo)(guo)高，如單價(jia)過(guo)(guo)10元的鄉鎮污水項(xiang)目(mu)，特許經營已難(nan)擔其負(fu)，其本質仍為拉長(chang)版(ban)BT。

使用(yong)者付費難以(yi)保證。在(zai)寧夏賀蘭縣農污特許(xu)經營(ying)項(xiang)目中，提及“由(you)政府向(xiang)農戶收取污水處理費后，再支付給項(xiang)目公司(si)，不足部(bu)分由(you)政府提供補貼。”在(zai)更(geng)多的同(tong)類項(xiang)目中，則(ze)未提及使用(yong)者付費部(bu)分。

對(dui)比(bi)來(lai)看(kan)，在越接(jie)近城市的村(cun)鎮，計量、收費(fei)難(nan)度較小;在越分散的農(nong)村(cun)地(di)區，大(da)(da)多(duo)農(nong)村(cun)污水量難(nan)以計量，污水費(fei)征收率低，農(nong)村(cun)居民用水亦難(nan)以監測(ce)，農(nong)村(cun)可能(neng)存(cun)在的空巢(chao)化(hua)等問題，該(gai)類項目仍是(shi)純政(zheng)府(fu)付(fu)費(fei)項目為主(zhu)，這對(dui)于當地(di)的財(cai)政(zheng)支付(fu)能(neng)力(li)也是(shi)一個較大(da)(da)的考驗。清華大(da)(da)學PPP中心(xin)主(zhu)任助理、行業發展部部長劉(liu)世堅判(pan)斷(duan)：“目前來(lai)看(kan)，農(nong)污特許經(jing)營項目仍依賴(lai)補貼，對(dui)企業的吸(xi)引力(li)和保障不太樂觀。”

經(jing)營(ying)企業關(guan)(guan)閉(bi)權(quan)(quan)存疑。城市中的居(ju)民感受、環境質量考核，均高度依賴于污水(shui)廠運營(ying)狀(zhuang)況(kuang)。一旦污水(shui)廠停止運營(ying)，生活污水(shui)亂排(pai)便(bian)會引來環境監管部門的罰(fa)單及(ji)問(wen)責(ze)，這(zhe)些前提條件促使市政污水(shui)處理成為了“剛需(xu)”。據此(ci)，水(shui)務企業的“關(guan)(guan)閉(bi)權(quan)(quan)”便(bian)是與地方政府博弈的資本，在(zai)解決爭端(duan)糾紛、商討(tao)價格(ge)等問(wen)題中帶來話語權(quan)(quan)。

而(er)放之于農村，水處(chu)理需(xu)求的(de)(de)(de)(de)剛性有(you)所下降，在強(qiang)行監管力(li)度不(bu)足的(de)(de)(de)(de)情況下，不(bu)運營(ying)帶來的(de)(de)(de)(de)直觀危害不(bu)大，政府的(de)(de)(de)(de)支付壓力(li)就有(you)所減弱。在長(chang)期合作關系中，雙方力(li)量的(de)(de)(de)(de)不(bu)均衡或(huo)將影響各種問題的(de)(de)(de)(de)解決(jue)效(xiao)率。

考(kao)核邊界相對(dui)復雜(za)。由于國(guo)家標準(zhun)的不(bu)確定性(xing)，農村污水(shui)處理模式亦多(duo)種多(duo)樣，包括集中式、分(fen)散式、分(fen)戶式等，這些不(bu)同的工藝和模式均(jun)對(dui)項目的邊際條件的確定造(zao)成了較大(da)困難(nan)。“在(zai)市政污水(shui)領(ling)域，有多(duo)年積累下的標準(zhun)化(hua)技(ji)術數據及成本數據。而在(zai)農村污水(shui)領(ling)域，特(te)許經營(ying)的配套(tao)政策可能不(bu)夠健(jian)全。”一位不(bu)具名行業人士表示。

三(san)、

對于(yu)農村污(wu)水(shui)特許經營項目，一些行業人(ren)士持觀望態度(du)。蘇交科集(ji)團市(shi)政院水(shui)環境(jing)景觀所副所長楊一夫表示：“城市(shi)污(wu)水(shui)套路不一定(ding)適合農村，要根據村莊的管網收(shou)集(ji)、處(chu)理(li)規模、穩定(ding)性(xing)、水(shui)質達標性(xing)等情(qing)況而(er)定(ding)。”

“目前公(gong)司傾向于EPC項(xiang)目，后(hou)期再接(jie)運營項(xiang)目。農村(cun)只要收農民錢都是不(bu)容易的。”專注(zhu)于農村(cun)污水的某(mou)公(gong)司人員表示。

有人(ren)質(zhi)疑部分農(nong)村污水特(te)許(xu)經(jing)營(ying)或為當地平(ping)臺公(gong)司(si)量(liang)身定制(zhi)。“江寧(ning)項目由當地區級(ji)水司(si)中標，寧(ning)夏(xia)賀蘭項目由寧(ning)夏(xia)水務投資集團有限公(gong)司(si)中標。平(ping)臺公(gong)司(si)以特(te)許(xu)經(jing)營(ying)收(shou)割(ge)項目的(de)操作值得(de)注意。”據了解(jie)，在PPP模式中，財(cai)金(jin)〔2019〕10號文明確(que)本(ben)(ben)級(ji)政府所屬的(de)各類融資平(ping)臺公(gong)司(si)、融資平(ping)臺公(gong)司(si)參(can)股并能對其經(jing)營(ying)活(huo)動構成實質(zhi)性影響的(de)國有企業不得(de)作為社會資本(ben)(ben)參(can)與“本(ben)(ben)級(ji)”PPP項目;而在特(te)許(xu)經(jing)營(ying)模式下(xia)，本(ben)(ben)級(ji)平(ping)臺公(gong)司(si)則不受限制(zhi)。

也有人認為，特許經營之(zhi)于農(nong)村污水，是優質模式，只是當前條件(jian)尚(shang)未完全具備(bei)，還需(xu)要(yao)時間完善。“水十條提出實行農(nong)村污水處(chu)理(li)統一規劃、統一建設(she)、統一管理(li)，并(bing)明確采(cai)取環境績效合同服務、授(shou)予開(kai)發(fa)經營權益等方式，鼓勵社會資本進入。可(ke)以(yi)預見(jian)，未來以(yi)特許經營權授(shou)予的方式將會成為農(nong)村污水處(chu)理(li)的主要(yao)的可(ke)行方式。”