導讀(du)

合規(gui)、可靠的資(zi)金來源對(dui)于(yu)(yu)EOD項目猶如“糧倉”之于(yu)(yu)“兵馬”，解決(jue)生態環境治(zhi)理缺(que)乏資(zi)金來源渠道、總體投入不足這類瓶頸問題(ti)也是國家(jia)進行EOD試點的初衷。

但從(cong)已(yi)披露(lu)融(rong)資細(xi)節的項目來看，大部分(fen)項目仍(reng)然走(zou)的是(shi)PPP項目融(rong)資的辦法，融(rong)資模式基(ji)本沒(mei)有區(qu)別(bie)，而融(rong)資渠道也還是(shi)老(lao)一套。

合資(zi)成立(li)項目(mu)公司(si)再融資(zi)是常見方式

國家對EOD 試(shi)點的要求中提到：要“打(da)破行業(ye)、企業(ye)、所有制界限(xian)，積極(ji)引入綜合實力(li)強、專業(ye)化水平高的市場主(zhu)體參與試(shi)點工作，充分(fen)調動市場主(zhu)體的能動性(xing)”，要“推動建(jian)立多元化生態環(huan)境治理投融資機制”。

但從(cong)實際落地(di)的(de)項(xiang)目(mu)來(lai)看，大部分EOD項(xiang)目(mu)仍然是政府與社會資(zi)本(ben)合資(zi)成立項(xiang)目(mu)公司(si)，再由項(xiang)目(mu)公司(si)進行債權融資(zi)。因(yin)此，我(wo)們將EOD項目(mu)的(de)融資結構分為兩部分：一是在項目(mu)公司成立時由股東(dong)注(zhu)入的(de)資本金，二(er)是在項目(mu)周期全過程(cheng)內進行的(de)其他(ta)融資（見圖1），包括(kuo)開發性金融、環保(bao)貸(dai)、政府投(tou)資基金等(deng)多種方(fang)式。

以實(shi)際項(xiang)(xiang)目(mu)為例(li)：團結湖大數據智能(neng)產(chan)業園項(xiang)(xiang)目(mu)是(shi)國(guo)家第一批EOD試點(dian)，該項(xiang)(xiang)目(mu)采(cai)用DBFOT（設計(ji)-建設-融(rong)(rong)(rong)資(zi)(zi)(zi)-經(jing)營-轉讓）的運作方式(shi)（見(jian)圖2）。項(xiang)(xiang)目(mu)公(gong)司(si)(si)資(zi)(zi)(zi)本金(jin)(jin)按項(xiang)(xiang)目(mu)總(zong)投資(zi)(zi)(zi)的20%設置，其中，社會資(zi)(zi)(zi)本以現(xian)金(jin)(jin)出資(zi)(zi)(zi)8.54億(yi)元，占(zhan)股為90%，政府(fu)方出資(zi)(zi)(zi)代表以土地(di)入股或(huo)者現(xian)金(jin)(jin)形式(shi)出資(zi)(zi)(zi)9497萬(wan)元，占(zhan)股10%。項(xiang)(xiang)目(mu)向金(jin)(jin)融(rong)(rong)(rong)機(ji)構進行債(zhai)務性融(rong)(rong)(rong)資(zi)(zi)(zi)資(zi)(zi)(zi)金(jin)(jin)為總(zong)投資(zi)(zi)(zi)總(zong)額的80%，金(jin)(jin)額為37.99億(yi)元，由項(xiang)(xiang)目(mu)公(gong)司(si)(si)以合(he)法融(rong)(rong)(rong)資(zi)(zi)(zi)方式(shi)負(fu)責籌措(cuo)。

事實上，EOD的(de)(de)(de)整(zheng)體融資(zi)形式與(yu)PPP項目(mu)(mu)基本(ben)(ben)沒有差別，從整(zheng)體的(de)(de)(de)比(bi)(bi)例(li)來看(kan)，EOD項目(mu)(mu)資(zi)本(ben)(ben)金占整(zheng)體投資(zi)的(de)(de)(de)比(bi)(bi)例(li)約3~4成，比(bi)(bi)PPP項目(mu)(mu)的(de)(de)(de)平均比(bi)(bi)例(li)要略高一些，而項目(mu)(mu)投資(zi)總(zong)額60%以上的(de)(de)(de)資(zi)金均是通過(guo)債(zhai)權融資(zi)解決（見圖3）。

細看資本金(jin)的組成——政府占小股更常見

《生態(tai)環保(bao)金融支持項(xiang)目儲備庫(ku)(ku)入(ru)(ru)庫(ku)(ku)指(zhi)南(試行)》中指(zhi)出：要(yao)“力爭在不依靠政(zheng)府(fu)投入(ru)(ru)的情況下實現項(xiang)目整(zheng)體(ti)收益與成本(ben)平衡”。那是不是說對于EOD項(xiang)目，政(zheng)府(fu)就可以只搭(da)建平臺，不投入(ru)(ru)資金，當“甩手掌柜”呢？

答案當然(ran)是否(fou)定的(de)，從目前的(de)EOD項目來看(kan)，幾(ji)乎所(suo)有(you)的(de)項目資(zi)本(ben)金都有(you)政府的(de)一份(fen)（見(jian)圖4）。

不(bu)過一(yi)些項目中，政府并非直接以現金入(ru)資(zi)(zi)，而是通(tong)過土(tu)地等(deng)資(zi)(zi)產入(ru)資(zi)(zi)，不(bu)直接占用財政資(zi)(zi)金。

我們認為，政府負責一部分(fen)項(xiang)目資本金的支(zhi)出是有必要(yao)的，對(dui)于EOD項(xiang)目推進落(luo)地也有積極的一面：

責任主體在政(zheng)府：EOD項目是以政府(fu)有治理責任的(de)(de)環境保護項目為基礎的(de)(de)，只不(bu)過采用了環境治理與(yu)產業融(rong)合發展的(de)(de)模式實(shi)施，政府(fu)出(chu)資(zi)表(biao)現了其(qi)與(yu)社會資(zi)本共同承擔風險(xian)責任，對社會資(zi)本來說(shuo)是一顆(ke)定心(xin)丸。

增加(jia)項目的可行性：大(da)部分EOD項目公益性強、投資金額(e)較大(da)、項目回報周期較長，政(zheng)府方提(ti)供(gong)資金支持能夠一(yi)定程度減輕項目難度，增強社會資本投資意愿。

便于(yu)政(zheng)府方(fang)監督：EOD項目大都涉及關系國(guo)計民生、社會公(gong)眾利(li)益(yi)的重點行(xing)業 ，政府方(fang)通過注資，持有公(gong)司(si)股權，參與公(gong)司(si)事物的決策，從而有利(li)于更好地監督項目的實施，規避社會風險。

而且(qie)，通常政府出資(zi)(zi)都是占小股——從數據上看項(xiang)目資(zi)(zi)本金中政府的平均出資(zi)(zi)比例為23%（見圖5）。

一(yi)方(fang)面是由(you)于有硬(ying)性的規定(ding)——《國務院關于調整和完善固定資(zi)產投(tou)(tou)資(zi)項(xiang)目資(zi)本金制(zhi)度的(de)(de)通(tong)知》規定了不同行(xing)業的(de)(de)項(xiang)目資(zi)本金占其總投(tou)(tou)資(zi)比例的(de)(de)不同要求(qiu)，PPP項(xiang)目的(de)(de)實施政(zheng)策也對政(zheng)府的(de)(de)投(tou)(tou)資(zi)比例進行(xing)了限(xian)制(zhi)；

另一(yi)方面(mian)，過高(gao)的比例也并無必(bi)要(yao)，政府(fu)對于(yu)項目(mu)是監督的角色，如果自(zi)己(ji)持(chi)股比例太高，就(jiu)會面臨(lin)著運動員和裁判員是同一人的風(feng)險(xian)，少量(liang)持(chi)股已經能夠達到參與到項目(mu)運作，更深(shen)入了(le)解項目(mu)情況、與社會資(zi)本共同承擔責任的目(mu)的。

細看其他融資(zi)——銀行是絕對主力

從已統計的(de)項(xiang)目數(shu)據來看，EOD項(xiang)目成立的(de)項(xiang)目公(gong)司在后續的(de)融資(zi)過程中，最主(zhu)要采用的(de)是銀行(xing)的(de)渠(qu)道(dao)，政府或(huo)社(she)會資(zi)本都(dou)會在其中協助項(xiang)目公(gong)司獲取銀行(xing)貸款。

政策性銀行：以泰(tai)(tai)興高新(xin)技術(shu)產業(ye)開(kai)發區(qu)項目為例，該項目是國家第一批EOD試點(dian)，項目總(zong)投(tou)資(zi)43億元(yuan)。經過前(qian)一階段的(de)(de)深入(ru)探(tan)索，泰(tai)(tai)興高新(xin)區(qu)探(tan)索出集企業(ye)投(tou)資(zi)、銀(yin)行貸(dai)款(kuan)、債券、融資(zi)租賃、PPP、綠色金融等(deng)多種模式于一體的(de)(de)多元(yuan)化投(tou)融資(zi)機制。目前(qian)已獲得國家開(kai)發行7.6億元(yuan)融資(zi)授信，貸(dai)款(kuan)期限20年(nian)，寬限期3年(nian)，貸(dai)款(kuan)利率4.45%/年(nian)。此外，其他銀(yin)行及社會資(zi)本也(ye)紛紛表示愿意融資(zi)。

商業銀行：以衢州市(shi)柯(ke)城區“兩溪”流(liu)域項目為例，該項目是國家第一批(pi)EOD試(shi)點，項目總投資(zi)(zi)(zi)約56億元。柯(ke)城區“兩山銀(yin)(yin)(yin)行(xing)(xing)(xing)”與柯(ke)城區農商(shang)銀(yin)(yin)(yin)行(xing)(xing)(xing)積極開(kai)展合作，建立了投資(zi)(zi)(zi)收益分紅(hong)機制：一是將主動(dong)儲存到“兩山銀(yin)(yin)(yin)行(xing)(xing)(xing)”的生(sheng)態資(zi)(zi)(zi)源換算成“兩山銀(yin)(yin)(yin)行(xing)(xing)(xing)”股(gu)權，享受固(gu)定(ding)“利息(xi)”收入和年度利潤(run)分紅(hong)；二是柯(ke)城農商(shang)銀(yin)(yin)(yin)行(xing)(xing)(xing)對“兩山銀(yin)(yin)(yin)行(xing)(xing)(xing)”進行(xing)(xing)(xing)綜合授信20億元，用于(yu)生(sheng)態資(zi)(zi)(zi)源經營、開(kai)發和鄉村振興。同(tong)時針對“土地銀(yin)(yin)(yin)行(xing)(xing)(xing)”開(kai)發農墾(ken)貸、農耕(geng)貸、種糧貸等特色產品，農戶也可憑(ping)“兩山銀(yin)(yin)(yin)行(xing)(xing)(xing)”儲蓄憑(ping)證，獲得相應授信或增信，真(zhen)正打(da)通了資(zi)(zi)(zi)源變資(zi)(zi)(zi)產，資(zi)(zi)(zi)產變資(zi)(zi)(zi)金的通道。

相比之下，政府債券、綠色基金等其他綠色金融渠道目(mu)前還沒有得(de)到廣泛應用，相關的(de)案例非常少。云南滇中(zhong)新區小哨國(guo)際新城項(xiang)(xiang)目(mu)是運(yun)用政(zheng)府(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)券融資的案例(li)，該(gai)項(xiang)(xiang)目(mu)總(zong)投資83億元，其中(zhong)新區政(zheng)府(fu)擬申請(qing)發行不超過(guo)30.7億元地(di)方政(zheng)府(fu)專(zhuan)項(xiang)(xiang)債(zhai)(zhai)(zhai)券（最終到(dao)(dao)位金(jin)額(e)以有權審批部門批復(fu)并(bing)成功發行的金(jin)額(e)為準），目(mu)前專(zhuan)項(xiang)(xiang)債(zhai)(zhai)(zhai)已到(dao)(dao)位金(jin)額(e)為11.56億元，按照專(zhuan)項(xiang)(xiang)債(zhai)(zhai)(zhai)管理相關(guan)要(yao)求(qiu)投入項(xiang)(xiang)目(mu)建設，專(zhuan)項(xiang)(xiang)債(zhai)(zhai)(zhai)的本(ben)息由成立(li)的項(xiang)(xiang)目(mu)公司(si)償還。而綠色基金(jin)等渠道目(mu)前尚未看到(dao)(dao)有關(guan)案例(li)。

辰于認(ren)為(wei)，政(zheng)府(fu)債券、綠色(se)基金等渠道(dao)都各有優勢，可(ke)以在(zai)EOD項目融資(zi)中(zhong)發揮重(zhong)要作用，需進一步明確相(xiang)關的政(zheng)策和渠道(dao)。

值得注意的是，為了規避政府在EOD融資過程中產生“隱形債務”的問題，包括國開行等在內的金融機構對EOD項目的融資有著非常嚴格的“紅線”，如：虛設虛增項目運營收益、將新增稅收及土地出讓金等財政性資金作為項目收入來源、將征遷費納入項目投資范圍等，金融機構在審核貸款時都會直接否決。EOD項目在融資時應當充分研究各類政策，規劃好融資計劃，確保項目順利推進。

PPP+EOD的模式廣泛存在

當EOD的理念應用到PPP項(xiang)目(mu)中，就形成了(le)獨特的“PPP+EOD”模式，業內近(jin)年來對此有較多關注。在第一、二(er)批國家級EOD試點項(xiang)目(mu)中“PPP+EOD”模式占比分(fen)別達到58.3%、19%（見圖6）。

這(zhe)類項目可以(yi)主(zhu)要分為(wei)三類：

第一類是生態整治修復和旅游產業的捆綁融合的項目：此類為EOD模式的典型項目，主要采用大融合的思路推進PPP模式，即整體或部分的依托項目和關聯產業設計為PPP模式。一方面是生態整治修復無法建立使用者付費機制，另一方面是旅游產業無須前期大投入，因此，大融合的PPP模式能提升EOD模式實施和成功的預期，從而提升金融機構和市場對項目的評判價值；

第二類是(shi)礦山(shan)治(zhi)理修復和資源(yuan)綜合利用產業的(de)關聯融合的(de)項(xiang)目：此類項目(mu)主(zhu)要采用(yong)(yong)大(da)融(rong)(rong)合(he)的思路推進PPP模式。由于礦(kuang)(kuang)山(shan)治(zhi)理修復(fu)后難以建(jian)立使用(yong)(yong)者付費機制，后期(qi)的資金(jin)回流主(zhu)要依靠(kao)關聯的自(zi)然(ran)資源綜(zong)合(he)利用(yong)(yong)、循環經濟產(chan)業園經營、廠房租賃銷售(shou)及(ji)特色礦(kuang)(kuang)山(shan)公(gong)園運營等(deng)收入，因此大(da)融(rong)(rong)合(he)的PPP模式較為適宜(yi)；

第三類(lei)是市(shi)政(zheng)設施(shi)綜(zong)合整(zheng)治和關聯特色產業的(de)捆綁融合的(de)項目：此(ci)類項(xiang)目以(yi)(yi)統(tong)籌(chou)大氣、水(shui)、固體廢物、土壤生(sheng)態環境綜(zong)合治理(li)為(wei)(wei)核心投(tou)(tou)入，以(yi)(yi)發展特色產(chan)業(ye)(ye)(ye)等(deng)關(guan)聯(lian)項(xiang)目為(wei)(wei)支撐。主要(yao)在(zai)市政設(she)施建設(she)中采(cai)用PPP模式，加大對生(sheng)態農村農業(ye)(ye)(ye)產(chan)業(ye)(ye)(ye)、生(sheng)態環保(bao)產(chan)業(ye)(ye)(ye)、醫(yi)療康養(yang)產(chan)業(ye)(ye)(ye)等(deng)關(guan)聯(lian)產(chan)業(ye)(ye)(ye)的投(tou)(tou)入，從而獲得(de)特色產(chan)業(ye)(ye)(ye)（如菌(jun)草、棉(mian)花、藥材、農產(chan)品(pin)等(deng)）、醫(yi)療康養(yang)產(chan)業(ye)(ye)(ye)等(deng)項(xiang)目收入。

“PPP+EOD”模式(shi)的項目可以說擁有(you)(you)兩道主角光環，對(dui)于社(she)會資本(ben)而言有(you)(you)了更(geng)高的吸引度，對(dui)政府(fu)來說也能(neng)夠有(you)(you)效減少(shao)政府(fu)付費和可行性(xing)缺口補助等支出。

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