導讀

合規、可靠的資金(jin)來(lai)源對于EOD項目(mu)猶(you)如(ru)“糧倉”之(zhi)于“兵馬(ma)”，解決生態環境治理缺乏(fa)資金(jin)來(lai)源渠道(dao)、總體投(tou)入不足這類瓶頸問題也是國家進行EOD試點的初衷。

但從已披露融資(zi)細節的(de)項(xiang)目(mu)來看，大部分項(xiang)目(mu)仍然(ran)走的(de)是PPP項(xiang)目(mu)融資(zi)的(de)辦法，融資(zi)模式基本沒有區別，而融資(zi)渠道也還是老一套。

合資(zi)成(cheng)立項目公司再融(rong)資(zi)是常見方(fang)式

國家對EOD 試點的要求中(zhong)提到：要“打破(po)行業、企業、所有制界限，積極引入綜合實力(li)強、專(zhuan)業化水平高的市(shi)場(chang)主體參與(yu)試點工作，充分調動(dong)市(shi)場(chang)主體的能動(dong)性”，要“推動(dong)建立多元化生態(tai)環境治理投融資機制”。

但(dan)從實際落地的項(xiang)目(mu)來看，大部分EOD項(xiang)目(mu)仍然(ran)是(shi)政(zheng)府與(yu)社會資本合(he)資成立項(xiang)目(mu)公司(si)，再由項(xiang)目(mu)公司(si)進行(xing)債權融資。因(yin)此，我們將(jiang)EOD項目的融資(zi)結構分為(wei)兩部分：一是在項目公司成立時由股東(dong)注入的資(zi)本(ben)金(jin)(jin)，二是在項目周期全過程(cheng)內進行的其他融資(zi)（見(jian)圖1），包括開(kai)發性金(jin)(jin)融、環保貸、政府(fu)投資(zi)基金(jin)(jin)等(deng)多種方式(shi)。

以(yi)實際項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)為例：團結湖大數(shu)據(ju)智能(neng)產業園項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)是(shi)國(guo)家第一批EOD試點，該項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)采用DBFOT（設計(ji)-建設-融(rong)(rong)資(zi)(zi)(zi)-經(jing)營-轉讓）的(de)運(yun)作方(fang)式(shi)(shi)（見圖2）。項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)公(gong)司(si)資(zi)(zi)(zi)本(ben)金(jin)按項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)總投資(zi)(zi)(zi)的(de)20%設置，其中(zhong)，社會資(zi)(zi)(zi)本(ben)以(yi)現金(jin)出資(zi)(zi)(zi)8.54億(yi)元(yuan)，占股(gu)(gu)為90%，政府方(fang)出資(zi)(zi)(zi)代表以(yi)土地(di)入股(gu)(gu)或者現金(jin)形(xing)式(shi)(shi)出資(zi)(zi)(zi)9497萬元(yuan)，占股(gu)(gu)10%。項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)向金(jin)融(rong)(rong)機構進行債務性融(rong)(rong)資(zi)(zi)(zi)資(zi)(zi)(zi)金(jin)為總投資(zi)(zi)(zi)總額的(de)80%，金(jin)額為37.99億(yi)元(yuan)，由項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)公(gong)司(si)以(yi)合法(fa)融(rong)(rong)資(zi)(zi)(zi)方(fang)式(shi)(shi)負責籌(chou)措。

事實上，EOD的(de)整(zheng)(zheng)體(ti)融(rong)資形式(shi)與(yu)PPP項(xiang)目基本(ben)(ben)沒(mei)有差別，從整(zheng)(zheng)體(ti)的(de)比(bi)例(li)來(lai)看，EOD項(xiang)目資本(ben)(ben)金占(zhan)整(zheng)(zheng)體(ti)投資的(de)比(bi)例(li)約3~4成，比(bi)PPP項(xiang)目的(de)平均比(bi)例(li)要略高一些，而項(xiang)目投資總(zong)額60%以上的(de)資金均是通(tong)過債權(quan)融(rong)資解決（見(jian)圖3）。

細看資本(ben)金的組成——政府占小股更常見

《生態(tai)環保金融支持項(xiang)(xiang)目(mu)儲備庫(ku)入(ru)(ru)庫(ku)指南(nan)(試行)》中(zhong)指出：要“力爭在不(bu)依靠政府(fu)投入(ru)(ru)的情況下實現項(xiang)(xiang)目(mu)整體(ti)收益(yi)與成本平衡”。那是(shi)(shi)不(bu)是(shi)(shi)說(shuo)對于EOD項(xiang)(xiang)目(mu)，政府(fu)就(jiu)可以只搭建(jian)平臺，不(bu)投入(ru)(ru)資金，當“甩手掌柜”呢？

答案當然是(shi)否定的(de)，從(cong)目前(qian)的(de)EOD項(xiang)目來看，幾乎(hu)所有(you)的(de)項(xiang)目資本(ben)金(jin)都有(you)政府的(de)一份（見圖4）。

不過一些項目中，政府并非直(zhi)接(jie)以(yi)現(xian)金(jin)入資(zi)，而是通(tong)過土地等資(zi)產入資(zi)，不直(zhi)接(jie)占(zhan)用財政資(zi)金(jin)。

我們認為(wei)，政府負(fu)責一部(bu)分項(xiang)目資本金(jin)的(de)支出是(shi)有必(bi)要的(de)，對于EOD項(xiang)目推(tui)進落地(di)也有積極的(de)一面：

責任主(zhu)體在(zai)政府：EOD項(xiang)(xiang)目(mu)是(shi)(shi)以政(zheng)府有治理(li)責(ze)(ze)任的環境(jing)保護項(xiang)(xiang)目(mu)為基(ji)礎(chu)的，只不過采(cai)用了環境(jing)治理(li)與(yu)產(chan)業(ye)融合發展的模式(shi)實施，政(zheng)府出資(zi)(zi)表現(xian)了其與(yu)社(she)會(hui)資(zi)(zi)本(ben)共(gong)同承擔風(feng)險責(ze)(ze)任，對社(she)會(hui)資(zi)(zi)本(ben)來說是(shi)(shi)一顆(ke)定心丸。

增加項目的可行性(xing)：大部分EOD項(xiang)(xiang)目公(gong)益(yi)性(xing)強(qiang)、投(tou)資金額較大、項(xiang)(xiang)目回報周期較長，政府(fu)方(fang)提供資金支持能夠(gou)一定程度(du)減輕項(xiang)(xiang)目難度(du)，增強(qiang)社會(hui)資本投(tou)資意愿。

便于政(zheng)府方監督：EOD項目大都涉及關系國計民生、社會公(gong)眾利(li)益的重(zhong)點行業(ye) ，政府方通(tong)過注資(zi)，持(chi)有公(gong)司股權，參與(yu)公(gong)司事(shi)物(wu)的決策，從(cong)而有利(li)于更好地監督項目的實施(shi)，規避社會風(feng)險。

而(er)且，通常政府出資都是(shi)占(zhan)小(xiao)股(gu)——從數據(ju)上看項(xiang)目(mu)資本金中政府的平均(jun)出資比例為23%（見圖5）。

一方面是由于有硬性的(de)規(gui)定(ding)——《國務院(yuan)關于調整和完善固定(ding)資(zi)(zi)產投資(zi)(zi)項目(mu)資(zi)(zi)本金制度的(de)通知(zhi)》規定(ding)了不(bu)(bu)同(tong)行(xing)業(ye)的(de)項目(mu)資(zi)(zi)本金占其總投資(zi)(zi)比例的(de)不(bu)(bu)同(tong)要求，PPP項目(mu)的(de)實施政策也對政府的(de)投資(zi)(zi)比例進(jin)行(xing)了限制；

另一方面，過高的比例(li)也并無必要，政府對于項(xiang)(xiang)目是監督的角色，如(ru)果自己持(chi)股比例太高，就會面臨著運(yun)動(dong)員和裁判員是同一人的風險，少量持(chi)股已經能夠(gou)達到參與到項(xiang)(xiang)目運(yun)作，更深入(ru)了解項(xiang)(xiang)目情況、與社會資本共同承擔責任(ren)的目的。

細(xi)看其他(ta)融資——銀行是絕對主力

從已(yi)統計的(de)項(xiang)目數據來看，EOD項(xiang)目成立的(de)項(xiang)目公司(si)在后續的(de)融資過(guo)程(cheng)中(zhong)，最主(zhu)要(yao)采用的(de)是銀行的(de)渠(qu)道(dao)，政府或社會資本(ben)都(dou)會在其中(zhong)協助項(xiang)目公司(si)獲取銀行貸款。

政(zheng)策性(xing)銀(yin)行(xing)：以(yi)泰興(xing)高新技術產業(ye)開發區(qu)項(xiang)(xiang)目(mu)為(wei)例，該項(xiang)(xiang)目(mu)是國(guo)家(jia)第一批EOD試點，項(xiang)(xiang)目(mu)總投(tou)資(zi)(zi)43億元。經過(guo)前(qian)一階段的深入探索(suo)，泰興(xing)高新區(qu)探索(suo)出集(ji)企業(ye)投(tou)資(zi)(zi)、銀行(xing)貸(dai)款、債券、融(rong)資(zi)(zi)租賃(lin)、PPP、綠色金融(rong)等多種模式于一體的多元化投(tou)融(rong)資(zi)(zi)機制。目(mu)前(qian)已獲得國(guo)家(jia)開發行(xing)7.6億元融(rong)資(zi)(zi)授(shou)信(xin)，貸(dai)款期限(xian)20年，寬限(xian)期3年，貸(dai)款利率4.45%/年。此外，其他銀行(xing)及(ji)社(she)會資(zi)(zi)本也紛(fen)紛(fen)表示(shi)愿意融(rong)資(zi)(zi)。

商業銀行(xing)：以(yi)衢(qu)州市(shi)柯(ke)城(cheng)區(qu)“兩(liang)溪(xi)”流域項目(mu)為例，該項目(mu)是(shi)國家第一(yi)批EOD試點，項目(mu)總(zong)投資(zi)約56億(yi)元。柯(ke)城(cheng)區(qu)“兩(liang)山銀(yin)行(xing)(xing)”與柯(ke)城(cheng)區(qu)農商銀(yin)行(xing)(xing)積極開(kai)展合(he)作，建立了投資(zi)收益(yi)分紅機制：一(yi)是(shi)將主動儲存(cun)到“兩(liang)山銀(yin)行(xing)(xing)”的生態(tai)資(zi)源(yuan)(yuan)換算成“兩(liang)山銀(yin)行(xing)(xing)”股(gu)權，享受(shou)固定(ding)“利息”收入和(he)年(nian)度利潤分紅；二(er)是(shi)柯(ke)城(cheng)農商銀(yin)行(xing)(xing)對(dui)(dui)“兩(liang)山銀(yin)行(xing)(xing)”進行(xing)(xing)綜(zong)合(he)授信(xin)20億(yi)元，用于生態(tai)資(zi)源(yuan)(yuan)經營、開(kai)發和(he)鄉(xiang)村振興。同(tong)時針對(dui)(dui)“土地銀(yin)行(xing)(xing)”開(kai)發農墾貸(dai)、農耕貸(dai)、種糧貸(dai)等(deng)特色(se)產品(pin)，農戶也可(ke)憑(ping)“兩(liang)山銀(yin)行(xing)(xing)”儲蓄憑(ping)證，獲得相應授信(xin)或增信(xin)，真(zhen)正打通(tong)了資(zi)源(yuan)(yuan)變(bian)(bian)資(zi)產，資(zi)產變(bian)(bian)資(zi)金的通(tong)道。

相比(bi)之下，政府債券、綠色基金(jin)等其他綠色金(jin)融(rong)渠道目前還(huan)沒(mei)有得到廣泛應用，相關的案(an)例非常少(shao)。云(yun)南滇中新區(qu)小哨國(guo)際新城項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目是運(yun)用政(zheng)府債(zhai)券(quan)融資(zi)的(de)案例，該項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目總(zong)投資(zi)83億元，其中新區(qu)政(zheng)府擬申請發行(xing)不超(chao)過30.7億元地方(fang)政(zheng)府專項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)債(zhai)券(quan)（最(zui)終到位(wei)金(jin)(jin)額以有(you)(you)權審(shen)批(pi)部門批(pi)復(fu)并成功(gong)發行(xing)的(de)金(jin)(jin)額為準），目前專項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)債(zhai)已到位(wei)金(jin)(jin)額為11.56億元，按照專項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)債(zhai)管理相關要求投入項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目建設，專項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)債(zhai)的(de)本息由(you)成立(li)的(de)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目公(gong)司償(chang)還。而綠色基金(jin)(jin)等(deng)渠道目前尚未看到有(you)(you)關案例。

辰于認為，政(zheng)府債券、綠(lv)色基金等(deng)渠道都(dou)各有(you)優勢，可以(yi)在(zai)EOD項目融(rong)資中(zhong)發揮(hui)重要作用，需進一(yi)步明確相(xiang)關的政(zheng)策和渠道。

值得注意的是，為了規避政府在EOD融資過程中產生“隱形債務”的問題，包括國開行等在內的金融機構對EOD項目的融資有著非常嚴格的“紅線”，如：虛設虛增項目運營收益、將新增稅收及土地出讓金等財政性資金作為項目收入來源、將征遷費納入項目投資范圍等，金融機構在審核貸款時都會直接否決。EOD項目在融資時應當充分研究各類政策，規劃好融資計劃，確保項目順利推進。

PPP+EOD的模式廣泛存(cun)在

當EOD的理念應用(yong)到PPP項目(mu)(mu)中，就形成了獨(du)特的“PPP+EOD”模(mo)式，業內(nei)近(jin)年來對此有較多(duo)關注(zhu)。在第(di)一(yi)、二(er)批國(guo)家級EOD試點項目(mu)(mu)中“PPP+EOD”模(mo)式占比分別達到58.3%、19%（見圖6）。

這類項目可以主要分(fen)為三(san)類：

第一類是生態整治修復和旅游產業的捆綁融合的項目：此類為EOD模式的典型項目，主要采用大融合的思路推進PPP模式，即整體或部分的依托項目和關聯產業設計為PPP模式。一方面是生態整治修復無法建立使用者付費機制，另一方面是旅游產業無須前期大投入，因此，大融合的PPP模式能提升EOD模式實施和成功的預期，從而提升金融機構和市場對項目的評判價值；

第二類是礦山治(zhi)理修復和資源(yuan)綜合利用產業的(de)關聯融(rong)合的(de)項目(mu)：此類項目主要(yao)采(cai)用大融(rong)合的(de)思路(lu)推(tui)進PPP模(mo)式(shi)。由于礦山(shan)治理(li)修復后難以(yi)建(jian)立使用者付費機制，后期的(de)資金回流主要(yao)依靠關聯的(de)自然資源(yuan)綜合利用、循環經濟產(chan)業園經營(ying)、廠房(fang)租賃銷售(shou)及特(te)色礦山(shan)公園運(yun)營(ying)等收(shou)入，因此大融(rong)合的(de)PPP模(mo)式(shi)較為適宜；

第三類(lei)是市政設(she)施綜合整治(zhi)和(he)關聯(lian)特色(se)產業(ye)的(de)捆綁融合的(de)項目：此類項目(mu)以統(tong)籌大氣、水、固體廢物、土壤生(sheng)態(tai)(tai)(tai)環(huan)境綜(zong)合治理為核心(xin)投入(ru)，以發展特(te)色(se)(se)產(chan)(chan)業(ye)等關聯項目(mu)為支撐(cheng)。主要在市(shi)政設施建設中(zhong)采用(yong)PPP模式，加大對生(sheng)態(tai)(tai)(tai)農(nong)村農(nong)業(ye)產(chan)(chan)業(ye)、生(sheng)態(tai)(tai)(tai)環(huan)保(bao)產(chan)(chan)業(ye)、醫(yi)療康(kang)養產(chan)(chan)業(ye)等關聯產(chan)(chan)業(ye)的投入(ru)，從(cong)而獲(huo)得(de)特(te)色(se)(se)產(chan)(chan)業(ye)（如菌草、棉花、藥(yao)材、農(nong)產(chan)(chan)品等）、醫(yi)療康(kang)養產(chan)(chan)業(ye)等項目(mu)收入(ru)。

“PPP+EOD”模式的項(xiang)目可以說擁有(you)(you)兩道主角光環，對于(yu)社會資本而言有(you)(you)了更高的吸引度，對政府(fu)來說也能夠(gou)有(you)(you)效(xiao)減少政府(fu)付費和可行(xing)性缺口補助等支出(chu)。

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