前(qian)  言：

“江河戰略”是當前國(guo)家(jia)推(tui)進生態(tai)文明建設(she)和區域經(jing)濟發展的重要思路(lu)，先是長江，后是黃河。

進入(ru)十四五以來，有(you)關黃(huang)河大保(bao)護(hu)(hu)的行動(dong)正迅速展開。10月30日，又(you)一(yi)重要舉措落地，《中華人民共和國黃(huang)河保(bao)護(hu)(hu)法》（以下簡稱《黃(huang)河保(bao)護(hu)(hu)法》）頒(ban)布(bu)，這為推動(dong)黃(huang)河流域生態(tai)保(bao)護(hu)(hu)和高質(zhi)量發展構建(jian)了法理上的強力依據，是繼《長(chang)江保(bao)護(hu)(hu)法》之(zhi)后制定的又(you)一(yi)部流域專門法律。

我們之前在深度(du)解讀的文章中講到，「黃河(he)流域生(sheng)態保護和(he)高質量發展」是一局盤活大(da)半(ban)個(ge)北方的棋，而(er)《黃河(he)保護法》是這(zhe)(zhe)盤棋上的關鍵一步(bu)，這(zhe)(zhe)意味(wei)著黃河(he)大(da)保護進入(ru)了(le)更下沉的落地階段。

近(jin)兩年來(lai)，黃(huang)河大(da)保護一直是環保行業重點(dian)關注的(de)政策方向，《黃(huang)河保護法(fa)》頒布后(hou)有不少朋友(you)向青(qing)山研究院了解有關情況，本文(wen)為大(da)家做一次系統梳理。

同時(shi)非(fei)常有幸本文能(neng)夠聯合山東(dong)(dong)省(sheng)生態環(huan)境(jing)規(gui)劃研究(jiu)院共同撰(zhuan)寫(xie)，山東(dong)(dong)省(sheng)是黃河(he)流域(yu)的經濟大(da)省(sheng)，也是開展黃河(he)大(da)保(bao)護(hu)的重要地區(qu)，在(zai)國家部署中山東(dong)(dong)省(sheng)在(zai)黃河(he)大(da)保(bao)護(hu)中發揮帶動和示范作用，對此文章將加(jia)以解讀，以幫(bang)助行業朋友加(jia)深了解黃河(he)大(da)保(bao)護(hu)。

01

三大(da)重磅文件 + 一部法律

拉開(kai)「黃河大(da)保護」序幕

進入十(shi)四五以(yi)來，黃河大保護(hu)的節奏明顯加快，其中(zhong)最關(guan)鍵的舉措是三份重(zhong)磅(bang)文件加一部法律。三份重(zhong)磅(bang)文件分別是：

第(di)一份：2021年10月8日，中(zhong)共中(zhong)央、國務(wu)院印發的《黃(huang)河流(liu)域生(sheng)態保(bao)護和高質量發展規劃綱要》（下文(wen)簡稱“綱要”），對黃(huang)河流(liu)域生(sheng)態保(bao)護和高質量發展作出全面系統(tong)部署。

第二(er)份(fen)：2022年6月(yue)，生態環(huan)境(jing)部等四部門聯合印發的《黃河流域(yu)生態環(huan)境(jing)保護(hu)規(gui)劃(hua)》（以下簡稱“規(gui)劃(hua)”），“規(gui)劃(hua)”是落(luo)實(shi)“綱要(yao)”有關環(huan)保要(yao)求、指(zhi)導今后一(yi)段時期黃河流域(yu)生態環(huan)境(jing)保護(hu)工作的重要(yao)依據和行動(dong)指(zhi)南。

第三份：2022年8月，生態(tai)環(huan)境部等12部門聯(lian)合印發的《黃(huang)河生態(tai)保護(hu)治理攻(gong)堅戰行(xing)動方(fang)案》（以下簡稱“方(fang)案”），“方(fang)案”是當(dang)下實施具體(ti)措施的藍本。

一部(bu)法律，即本次第十三屆(jie)全(quan)國人民代表(biao)大會(hui)常務委員(yuan)會(hui)第三十七次會(hui)議上通(tong)過的(de)《黃(huang)河保護法》。

從“綱要”到“規劃”、到“方案”、再到《黃(huang)河保(bao)護法》，黃(huang)河大保(bao)護的(de)頂(ding)層設計基本上到位，這場行動的(de)序幕也就此拉開(kai)。

對于環保(bao)產業(ye)而(er)言，黃河生態保(bao)護將(jiang)是繼(ji)長江大(da)保(bao)護后的又一重大(da)歷史機遇。 

02

「黃河(he)大保護」的戰略(lve)意(yi)義

盤活大半個北方經(jing)濟的大計

與長(chang)江相比(bi)較，黃(huang)河(he)(he)在(zai)水資源和(he)航運等(deng)核心指標上存(cun)在(zai)明顯硬傷，因(yin)為黃(huang)河(he)(he)存(cun)在(zai)非常突出(chu)的地上懸河(he)(he)和(he)凌汛等(deng)特點(dian)。如果說長(chang)江流(liu)域是(shi)一條“生(sheng)態帶+經濟帶”，那(nei)么(me)黃(huang)河(he)(he)流(liu)域只是(shi)一條生(sheng)態帶。

生(sheng)(sheng)態(tai)上的(de)弱點嚴重限制了黃(huang)河流(liu)域乃(nai)至北方地區(qu)的(de)經濟(ji)發展。據統(tong)計，沿黃(huang)各省區(qu)人均GDP均低于全(quan)國平均水平，與全(quan)國領(ling)先區(qu)域差(cha)距明顯(xian)。黃(huang)河流(liu)域生(sheng)(sheng)態(tai)環境的(de)問題主要表(biao)現在三個(ge)方面：

一是生(sheng)態脆(cui)弱，水污染嚴(yan)重。劣Ⅴ類比例為(wei)12.4%，比全國平均水(shui)平6.7%高出近一(yi)倍。此外，黃河三角洲土(tu)(tu)(tu)壤(rang)鹽漬(zi)化和(he)石油污染，灌區土(tu)(tu)(tu)壤(rang)重金屬污染，尾礦土(tu)(tu)(tu)壤(rang)等問題突(tu)出；

二(er)是水(shui)(shui)資源短缺，地下水(shui)(shui)超(chao)采嚴重。黃河(he)流域(yu)人均(jun)(jun)水(shui)資源(yuan)不(bu)足全國(guo)平(ping)均(jun)(jun)水(shui)平(ping)的(de)(de)1/4，水(shui)資源(yuan)開(kai)發利(li)用率(lv)超(chao)(chao)過80%，遠超(chao)(chao)國(guo)際公(gong)認的(de)(de)40%生(sheng)態(tai)警(jing)戒線，屬于嚴重(zhong)缺水(shui)地區。黃河(he)流域(yu)發展(zhan)規劃中將生(sheng)態(tai)優(you)先(xian)放在(zai)了第一位，且明(ming)確提(ti)出“量水(shui)而行”，將水(shui)資源(yuan)作為最大的(de)(de)剛性(xing)約束，這一條既(ji)見問題(ti)，也見方略；

三是黃(huang)河源區濕地(di)萎縮未根本遏制，洪水泛(fan)濫。黃(huang)河流(liu)(liu)域上(shang)游沙化問題(ti)持續改善，但(dan)土地沙化規模(mo)依然(ran)較大(da)；中游水(shui)土流(liu)(liu)失得到初步(bu)治(zhi)理，但(dan)問題(ti)依然(ran)嚴(yan)峻；下游黃(huang)河三角(jiao)洲濕地保護力度需(xu)要加強(qiang)。

黃河是全(quan)世界泥沙含(han)量(liang)最高、治理難(nan)度最大、水害嚴重的河流之一(yi)，歷史上(shang)曾“三(san)年(nian)兩決口(kou)、百年(nian)一(yi)改道(dao)”，洪(hong)澇災害波及范圍北達天津、南抵(di)江淮。

在生(sheng)態(tai)文明(ming)的大背景下，對于(yu)沿黃各(ge)省市(shi)而言(yan)，黃河流域的生(sheng)態(tai)環(huan)境保護是一個(ge)巨大的包(bao)袱。一定(ding)程度上，黃河流域生(sheng)態(tai)環(huan)境問題的不斷(duan)惡化，使(shi)得我國的東西差距在轉變為南北差距。

所以，對于(yu)黃河(he)流(liu)域這盤(pan)棋，扭轉乾坤的關鍵一步(bu)就(jiu)是(shi)生態環境的改善。而黃河(he)大(da)保護，稱其為“千年(nian)大(da)計”一點(dian)都不虛。

從(cong)歷史上黃(huang)(huang)河(he)流(liu)(liu)域(yu)的(de)演變、以及(ji)今日振興黃(huang)(huang)河(he)流(liu)(liu)域(yu)的(de)規(gui)劃(hua)中(zhong)可以看得出(chu)來(lai)，生態優(you)則經(jing)濟(ji)興、生態劣則經(jing)濟(ji)衰。黃(huang)(huang)河(he)大保(bao)(bao)護(hu)從(cong)生態保(bao)(bao)護(hu)切入可謂是把(ba)住(zhu)了黃(huang)(huang)河(he)流(liu)(liu)域(yu)問(wen)題的(de)病根，于(yu)國于(yu)民、于(yu)今于(yu)后都是千(qian)秋大業(ye)。

03

山東省發(fa)揮龍頭作用(yong)

「黃(huang)(huang)河大保護」利(li)好(hao)沿黃(huang)(huang)各地區

長江大保(bao)護(hu)有三峽集團領(ling)銜，黃河大保(bao)護(hu)情況(kuang)不(bu)同(tong)，領(ling)銜的是(shi)山東(dong)省。

「黃河流(liu)域生態保護和高(gao)質(zhi)量發展」覆(fu)蓋青(qing)海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、山(shan)西(xi)、陜(shan)西(xi)、河南、山(shan)東9省區，區域協同發展的意(yi)圖(tu)明顯。

但是，長期以(yi)來沿黃(huang)(huang)城市(shi)群就(jiu)好比黃(huang)(huang)河(he)里的(de)沙子(zi)，沒(mei)有(you)粘合凝(ning)聚起來，區域協(xie)同(tong)效應(ying)一直(zhi)沒(mei)有(you)發(fa)揮(hui)出(chu)來。原因是黃(huang)(huang)河(he)流(liu)域生態(tai)環境相對脆(cui)弱且不(bu)穩(wen)定(ding)，黃(huang)(huang)河(he)也不(bu)能幫助各城市(shi)增(zeng)加(jia)聯動(dong)。各個區域之(zhi)間的(de)發(fa)展相對不(bu)充分(fen)，不(bu)同(tong)省市(shi)區之(zhi)間的(de)分(fen)工協(xie)作(zuo)也不(bu)緊密。

基于這種情況，黃河大保護需要有一個領銜者帶動區域發展(zhan)，而山東省被視(shi)為黃河流(liu)域的龍(long)頭省份(fen)，領銜者的角色(se)自然是當(dang)仁不讓。

事實上(shang)，在(zai)國(guo)家的(de)規劃中(zhong)也正有此意，今年(nian)8月，國(guo)務院向各省、自治區、直轄市人民政府、國(guo)務院各部委、各直屬機構發(fa)了(le)《關于支(zhi)(zhi)持山(shan)(shan)東(dong)深化(hua)新舊動能轉(zhuan)換推(tui)(tui)動綠色低碳高質(zhi)量(liang)(liang)發(fa)展(zhan)的(de)意見》（下簡(jian)稱(cheng)《意見》）一(yi)文，其(qi)中(zhong)開篇即(ji)講到，“山(shan)(shan)東(dong)是我國(guo)重要的(de)工業基地和北(bei)方地區經濟發(fa)展(zhan)的(de)戰略支(zhi)(zhi)點(dian)。為支(zhi)(zhi)持山(shan)(shan)東(dong)在(zai)深化(hua)新舊動能轉(zhuan)換基礎上(shang)，著力探索轉(zhuan)型發(fa)展(zhan)之路，進一(yi)步增強區域發(fa)展(zhan)活力動力，加快推(tui)(tui)動綠色低碳高質(zhi)量(liang)(liang)發(fa)展(zhan)，現(xian)提(ti)出如下意見”。

《意見》第一(yi)章第（二）節表(biao)明，“深入實施(shi)黃(huang)河流(liu)域生(sheng)態保護和高質量發展(zhan)戰略。發揮山(shan)東半島城市群龍(long)頭作用，全方位、多層(ceng)次(ci)深化黃(huang)河流(liu)域大保護、大治(zhi)理，在(zai)生(sheng)態環境高水(shui)平(ping)保護、水(shui)資源深度節約集約利用和協(xie)同推(tui)進經濟高質量發展(zhan)方面加(jia)強探索(suo)創新”。

《意見》主要在“改造(zao)提升傳統產業(ye)(ye)”、“優化(hua)能源(yuan)和(he)交通結構”、“培育發展新興產業(ye)(ye)”、“加快塑造(zao)發展新優勢”、“持(chi)續(xu)改善生(sheng)態環境質量(liang)”等幾個方(fang)面做出(chu)了全面的指導(dao)，并指出(chu)“到(dao)2027年(nian)，山(shan)東深化(hua)新舊動能轉換建設綠色低(di)碳高質量(liang)發展先行區實現(xian)重大突(tu)破，形(xing)成(cheng)一批可(ke)復制可(ke)推(tui)廣的成(cheng)功經驗(yan)”。

這份文件(jian)的(de)特殊之(zhi)處(chu)在于由國務院發(fa)文給(gei)各省市各部委來支持一省之(zhi)發(fa)展。從整個文件(jian)的(de)內容看，既有優先推動山東(dong)(dong)省實現新舊(jiu)動能轉換和高質量(liang)發(fa)展的(de)意思(si)，也有給(gei)文件(jian)涉及到的(de)各省市做示范的(de)意思(si)。總體(ti)上能夠看得(de)出來，山東(dong)(dong)省要在黃河大保護上發(fa)揮(hui)帶頭大哥的(de)作(zuo)用。

而山東省幾乎在(zai)同一(yi)時(shi)間印發(fa)了《關于印發(fa)支持黃河(he)流域生態保護和高(gao)質(zhi)量發(fa)展若(ruo)干財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)政(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)的(de)通(tong)知》（下簡稱《通(tong)知》），《通(tong)知》主要就十四五期間山東省支持黃河(he)流域生態保護和高(gao)質(zhi)量發(fa)展的(de)若(ruo)干財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)政(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)做(zuo)了說明(ming)，在(zai)“建(jian)立健全生態保護和補償機(ji)制”、“建(jian)立健全污染防治(zhi)投(tou)入(ru)(ru)機(ji)制”、“建(jian)立健全集約節約用水(shui)和重點水(shui)利(li)工(gong)程投(tou)入(ru)(ru)機(ji)制”、“建(jian)立健全高(gao)質(zhi)量發(fa)展支持機(ji)制”等方面做(zuo)了全面部(bu)署。

此外，在《山東省 “十(shi)四五”生態(tai)(tai)環(huan)(huan)境保護(hu)(hu)規劃》中(zhong)對(dui)黃(huang)(huang)河(he)(he)(he)大(da)保護(hu)(hu)也(ye)做了(le)相關布局，其中(zhong)第六章第四節(jie)“推動黃(huang)(huang)河(he)(he)(he)流域生態(tai)(tai)保護(hu)(hu)與環(huan)(huan)境治理(li)”講到(dao)，“認真落實 《黃(huang)(huang)河(he)(he)(he)流域生態(tai)(tai)保護(hu)(hu)和高質(zhi)(zhi)量發(fa)展規劃綱要(yao)》，堅(jian)持生態(tai)(tai)優先(xian)、綠色發(fa)展，加快推進黃(huang)(huang)河(he)(he)(he)流域生態(tai)(tai)保護(hu)(hu)修(xiu)復，建(jian)設高質(zhi)(zhi)量黃(huang)(huang)河(he)(he)(he)生態(tai)(tai)廊道，促(cu)進黃(huang)(huang)河(he)(he)(he)流域高質(zhi)(zhi)量發(fa)展”。

而在山(shan)東(dong)省委、省政(zheng)府印(yin)發(fa)的(de)《山(shan)東(dong)省黃(huang)河(he)流(liu)域生(sheng)態保(bao)護和(he)(he)高質量發(fa)展規(gui)劃》中，則對黃(huang)河(he)大保(bao)護的(de)具體實施方案(an)做了詳(xiang)細布局(ju)，這份規(gui)劃指出(chu)，“到2030年，黃(huang)河(he)流(liu)域生(sheng)態保(bao)護和(he)(he)高質量發(fa)展取得重大進(jin)展，基本(ben)形(xing)成(cheng)節約(yue)資源、保(bao)護環境的(de)空間格局(ju)和(he)(he)高質量發(fa)展的(de)產業體系、生(sheng)產方式、生(sheng)活方式，山(shan)東(dong)半島城市群龍頭作(zuo)用(yong)(yong)明顯增強、示范引領作(zuo)用(yong)(yong)更(geng)加突出(chu)”。

國家(jia)布局黃河大保護，對(dui)沿黃各省市(shi)自治區而言是件好事(shi)，以(yi)山(shan)東省為(wei)例，將(jiang)有利于其探索形成大河三(san)角洲保護新(xin)模式(shi)，加快推進新(xin)舊動能(neng)轉(zhuan)換(huan)，培育黃河流(liu)域高質量(liang)發(fa)展增長極，發(fa)揮山(shan)東半島城市(shi)群龍頭作用(yong)，開創(chuang)區域協調發(fa)展新(xin)局面等。

04

關于「黃(huang)河(he)大保(bao)護(hu)」的財政(zheng)支持

中央財政支(zhi)持建立六大機制(zhi)

黃河大保護的趨勢已經昭然若揭，除了前述(shu)三大重磅文件和一部法(fa)律(lv)，財政支持已經在(zai)路上。

去年(nian)3月，國家(jia)發(fa)(fa)改(gai)委就發(fa)(fa)布了“關(guan)于(yu)印發(fa)(fa)重大區(qu)域(yu)(yu)發(fa)(fa)展戰略(lve)建設（黃河流域(yu)(yu)生(sheng)態(tai)(tai)保(bao)(bao)護和高質量(liang)發(fa)(fa)展方(fang)向）中央預(yu)算(suan)內投資專項管(guan)理辦法的通知”，對(dui)黃河流域(yu)(yu)生(sheng)態(tai)(tai)保(bao)(bao)護和高質量(liang)發(fa)(fa)展方(fang)向相關(guan)中央預(yu)算(suan)內投資的管(guan)理作出規定。支持方(fang)向主要包括水資源節(jie)約集約利用、水源涵養能力(li)提升(sheng)、 水土(tu)保(bao)(bao)持、濕地(di)保(bao)(bao)護和生(sheng)態(tai)(tai)治理、環境污染系統治理、突出問(wen)題整治 和高質量(liang)發(fa)(fa)展等(deng)領(ling)域(yu)(yu)。

2022年6月30日，下(xia)達(da)2022年第一批(pi)中(zhong)央預算內投資30.6604億元，專(zhuan)門用于(yu)支持黃河干支流沿線地區扎(zha)實(shi)推(tui)進生態(tai)(tai)環境突出(chu)問題整改，加(jia)強水(shui)環境綜(zong)合(he)治理，提高水(shui)資源節約集約利(li)用水(shui)平，助力提升黃河流域生態(tai)(tai)系(xi)統質量和穩(wen)定性(xing)。

2022年9月2日，下達(da)2022年第二批中央預算內投資約(yue)25億元，積極(ji)支(zhi)持沿黃河九省區扎(zha)實推(tui)進(jin)生(sheng)態環境突出(chu)問(wen)題整(zheng)改，加強重點區域生(sheng)態治(zhi)理修復，改善干支(zhi)流水(shui)生(sheng)態水(shui)環境，提高水(shui)資源節約(yue)循環利(li)用水(shui)平，高質量(liang)推(tui)進(jin)符(fu)合條件的重大項目建(jian)設。

2022年9月6日，財(cai)政部印發《中央財(cai)政關于推動黃河(he)流域生態保護和高(gao)質量發展的財(cai)稅支持方案》（下簡稱《方(fang)案(an)》），《方(fang)案(an)》提(ti)出中央財(cai)政支(zhi)持建立資(zi)金(jin)多(duo)元化利用(yong)、災害防(fang)治(zhi)保(bao)(bao)(bao)障、水資(zi)源節(jie)約集(ji)約利用(yong)、生態保(bao)(bao)(bao)護補償、國土空間(jian)保(bao)(bao)(bao)護利用(yong)和黃河(he)文化投入(ru)等六大投入(ru)機制，推動(dong)黃河(he)流(liu)域生態保(bao)(bao)(bao)護和高質量發展。

該(gai)方案明確(que)，“中央財(cai)政設立黃(huang)河(he)流域生態保護(hu)和高(gao)質量發(fa)展(zhan)獎補資(zi)金，用于(yu)支(zhi)持(chi)沿黃(huang)河(he)省(sheng)區統籌做好加強生態環境保護(hu)、保障黃(huang)河(he)長治(zhi)久安、推進水資(zi)源(yuan)節約(yue)集約(yue)利用、推動(dong)黃(huang)河(he)流域高(gao)質量發(fa)展(zhan)、保護(hu)傳承弘揚黃(huang)河(he)文化(hua)(hua)等工作，突出重點(dian)、講求績效、強化(hua)(hua)監督，支(zhi)持(chi)地方共同(tong)(tong)抓好大(da)保護(hu)、協(xie)同(tong)(tong)推進大(da)治(zhi)理”。

與此同時，支持(chi)(chi)沿(yan)黃河省區規范推廣政府和社(she)會(hui)資本合作（PPP），中(zhong)國政企合作投(tou)資基金(jin)對符合條(tiao)件的PPP項目(mu)給(gei)予支持(chi)(chi)。鼓勵各(ge)類企業(ye)、社(she)會(hui)組織(zhi)參與支持(chi)(chi)黃河流域生(sheng)態保(bao)護(hu)和高質量發展(zhan)，拓(tuo)寬資金(jin)投(tou)入渠(qu)道(dao)。

此(ci)外，通過中央財政統(tong)借(jie)統(tong)還外貸資(zi)金給(gei)予支持(chi)。積極利用世界銀行(xing)、亞洲開發(fa)銀行(xing)、歐(ou)洲投資(zi)銀行(xing)等國(guo)際金融組織和(he)(he)外國(guo)政府貸款，支持(chi)沿黃(huang)河省區(qu)開展(zhan)生態環境保(bao)護(hu)與修復、綠色農(nong)田建設和(he)(he)農(nong)業高質量(liang)發(fa)展(zhan)、沙化(hua)土(tu)地可持(chi)續(xu)治理等項目。

05

結  語

黃河(he)大(da)保護的序幕已(yi)經拉開，進入(ru)十四五以來，有關行(xing)動(dong)在(zai)明(ming)顯加速。這對(dui)于(yu)環保產(chan)業而(er)言，黃河(he)生(sheng)態保護將是長江保護后(hou)的又一重大(da)歷史機遇。

環(huan)保(bao)是政(zheng)策(ce)驅動型產業(ye)，研究并跟隨環(huan)保(bao)政(zheng)策(ce)是環(huan)保(bao)企(qi)業(ye)經營發展(zhan)的(de)(de)重要環(huan)節(jie)。在當前的(de)(de)重要環(huan)保(bao)政(zheng)策(ce)中，“江河(he)戰略”必居其一，環(huan)企(qi)當加(jia)以關注。

關于黃河大保(bao)護的有關政策以及其他重大環保(bao)政策，青山研究院將長(chang)期保(bao)持深(shen)度跟蹤研究，為行業(ye)朋友提供有益的參考。

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