前  言：

“江(jiang)河(he)(he)戰略”是(shi)(shi)當(dang)前(qian)國家推進生態文(wen)明建(jian)設和區域經濟發展的(de)重要思路(lu)，先是(shi)(shi)長江(jiang)，后是(shi)(shi)黃河(he)(he)。

進(jin)入十四五以來，有(you)關黃河大保(bao)護(hu)(hu)(hu)的(de)(de)(de)行動正迅速展開。10月30日，又(you)一重(zhong)要舉措落地，《中(zhong)華人(ren)民共和國黃河保(bao)護(hu)(hu)(hu)法》（以下簡(jian)稱《黃河保(bao)護(hu)(hu)(hu)法》）頒(ban)布，這為推動黃河流域生態保(bao)護(hu)(hu)(hu)和高質(zhi)量發展構建(jian)了法理上的(de)(de)(de)強力依據，是繼《長江保(bao)護(hu)(hu)(hu)法》之后制定的(de)(de)(de)又(you)一部流域專門法律。

我們(men)之前(qian)在深(shen)度解讀的文章中講(jiang)到(dao)，「黃河流域生態保(bao)護和高(gao)質量發展」是(shi)一局盤(pan)(pan)活大半個北方的棋，而(er)《黃河保(bao)護法(fa)》是(shi)這(zhe)盤(pan)(pan)棋上的關鍵一步，這(zhe)意味著黃河大保(bao)護進入(ru)了更下沉的落地階段(duan)。

近兩年來，黃(huang)河大保(bao)護一(yi)直是環保(bao)行業重點(dian)關注的(de)政策方向，《黃(huang)河保(bao)護法(fa)》頒布后有不少朋友向青山研究院了解(jie)有關情況，本文為大家做一(yi)次系統梳(shu)理。

同(tong)時非常有(you)幸本(ben)文能夠聯合山(shan)東省(sheng)生態環境規劃(hua)研究(jiu)院共(gong)同(tong)撰寫，山(shan)東省(sheng)是黃(huang)(huang)(huang)河流域的經濟大(da)(da)(da)省(sheng)，也(ye)是開展黃(huang)(huang)(huang)河大(da)(da)(da)保(bao)(bao)護(hu)的重要地區，在國家部署(shu)中山(shan)東省(sheng)在黃(huang)(huang)(huang)河大(da)(da)(da)保(bao)(bao)護(hu)中發揮(hui)帶動和示范(fan)作用，對此文章將加(jia)以解讀(du)，以幫助行業朋友加(jia)深了解黃(huang)(huang)(huang)河大(da)(da)(da)保(bao)(bao)護(hu)。

01

三大(da)重磅文件 + 一部法律

拉開「黃河大保護」序幕

進(jin)入十(shi)四五以來，黃河大(da)保護的節(jie)奏明顯加(jia)快，其中最關鍵的舉措是(shi)三份重(zhong)磅(bang)文(wen)件(jian)加(jia)一部法律。三份重(zhong)磅(bang)文(wen)件(jian)分別是(shi)：

第(di)一份(fen)：2021年10月8日，中(zhong)(zhong)共(gong)中(zhong)(zhong)央、國務院印發(fa)的《黃(huang)河(he)流域(yu)生(sheng)態保(bao)護和高(gao)(gao)質量發(fa)展規劃(hua)綱要(yao)》（下文簡稱“綱要(yao)”），對(dui)黃(huang)河(he)流域(yu)生(sheng)態保(bao)護和高(gao)(gao)質量發(fa)展作出(chu)全面系統部署。

第(di)二份：2022年6月(yue)，生態環(huan)(huan)境部(bu)等四部(bu)門聯合(he)印發的(de)《黃河(he)流(liu)域生態環(huan)(huan)境保護(hu)規(gui)劃(hua)》（以下簡稱“規(gui)劃(hua)”），“規(gui)劃(hua)”是落實“綱(gang)要(yao)(yao)”有關環(huan)(huan)保要(yao)(yao)求(qiu)、指(zhi)導今后一段時期黃河(he)流(liu)域生態環(huan)(huan)境保護(hu)工作的(de)重要(yao)(yao)依(yi)據和行動指(zhi)南(nan)。

第(di)三份：2022年8月，生態環(huan)境部(bu)等12部(bu)門聯合印發的(de)《黃河生態保護(hu)治理攻堅(jian)戰行動方(fang)案(an)》（以下(xia)簡稱“方(fang)案(an)”），“方(fang)案(an)”是(shi)當下(xia)實施具(ju)體措(cuo)施的(de)藍(lan)本。

一(yi)部(bu)法律，即本次第十三(san)屆(jie)全國人(ren)民代表大會常務委員會第三(san)十七(qi)次會議上通(tong)過的《黃河保(bao)護法》。

從“綱要”到(dao)“規劃”、到(dao)“方案”、再到(dao)《黃河保護法(fa)》，黃河大保護的頂層設計基本上(shang)到(dao)位，這(zhe)場行動的序(xu)幕也就此拉(la)開。

對(dui)于環(huan)保產業而言，黃河(he)生態保護(hu)將是繼長江(jiang)大保護(hu)后的又一重大歷史(shi)機遇。 

02

「黃河大保護」的戰略意義

盤(pan)活大半個北方經濟的大計

與長(chang)江(jiang)相比較，黃河(he)在水(shui)資(zi)源和航運等核心指標上存在明顯硬傷，因為黃河(he)存在非常(chang)突出的地上懸河(he)和凌(ling)汛等特點。如(ru)果說(shuo)長(chang)江(jiang)流域(yu)(yu)是一條“生(sheng)態(tai)帶+經濟帶”，那(nei)么黃河(he)流域(yu)(yu)只是一條生(sheng)態(tai)帶。

生(sheng)(sheng)態(tai)上的(de)(de)弱(ruo)點嚴重限制了黃河(he)流域(yu)乃至北方地區的(de)(de)經濟發展。據統計，沿黃各省(sheng)區人(ren)均(jun)(jun)GDP均(jun)(jun)低于全國(guo)平均(jun)(jun)水平，與(yu)全國(guo)領(ling)先區域(yu)差(cha)距明顯(xian)。黃河(he)流域(yu)生(sheng)(sheng)態(tai)環境的(de)(de)問題主要表現在(zai)三個方面：

一是生態脆弱(ruo)，水污染嚴重。劣Ⅴ類比例為12.4%，比全國平(ping)(ping)均水(shui)平(ping)(ping)6.7%高出近(jin)一(yi)倍(bei)。此外，黃河(he)三(san)角洲土壤鹽漬(zi)化(hua)和石(shi)油污染，灌區土壤重金屬污染，尾礦土壤等問題突出；

二(er)是(shi)水(shui)資源短缺，地下(xia)水(shui)超采(cai)嚴重。黃(huang)河流域(yu)人均(jun)水(shui)(shui)資源(yuan)(yuan)不足(zu)全國平(ping)均(jun)水(shui)(shui)平(ping)的(de)1/4，水(shui)(shui)資源(yuan)(yuan)開發(fa)利用率超過80%，遠超國際公認的(de)40%生(sheng)態警戒線，屬于嚴重缺水(shui)(shui)地區。黃(huang)河流域(yu)發(fa)展規劃中將生(sheng)態優先放在了(le)第一(yi)位(wei)，且明確提(ti)出“量水(shui)(shui)而行(xing)”，將水(shui)(shui)資源(yuan)(yuan)作(zuo)為最大(da)的(de)剛性約(yue)束，這一(yi)條既見問題，也見方略；

三是黃河(he)源區濕地(di)萎縮未根本遏制，洪(hong)水(shui)泛濫。黃河(he)流域上游沙化(hua)問題(ti)持續改善，但土地(di)沙化(hua)規模依(yi)然較大；中游水土流失(shi)得到初步(bu)治理，但問題(ti)依(yi)然嚴(yan)峻；下游黃河(he)三角洲濕地(di)保護力度需要(yao)加強(qiang)。

黃(huang)河(he)(he)是全世(shi)界(jie)泥沙含量最(zui)高、治(zhi)理(li)難度最(zui)大、水害嚴重的河(he)(he)流之一(yi)，歷史上曾“三年兩決口、百年一(yi)改道”，洪澇災害波及范圍北(bei)達天(tian)津、南抵江淮。

在(zai)生(sheng)態文明的(de)(de)大背景下，對于沿黃(huang)(huang)各省市(shi)而言，黃(huang)(huang)河流域的(de)(de)生(sheng)態環(huan)境保護是(shi)一個巨大的(de)(de)包袱(fu)。一定程度上，黃(huang)(huang)河流域生(sheng)態環(huan)境問題的(de)(de)不斷惡化(hua)，使得我國的(de)(de)東西差(cha)距(ju)在(zai)轉變為(wei)南北差(cha)距(ju)。

所(suo)以，對于黃河流域(yu)這盤棋(qi)，扭(niu)轉(zhuan)乾坤的關鍵一步就是生態環境的改善。而黃河大保護，稱其為“千年大計”一點都不虛。

從歷(li)史上黃河流(liu)域的(de)演變、以及(ji)今日振興黃河流(liu)域的(de)規劃中可以看得出來(lai)，生(sheng)(sheng)態(tai)優(you)則(ze)經濟(ji)興、生(sheng)(sheng)態(tai)劣(lie)則(ze)經濟(ji)衰。黃河大保護從生(sheng)(sheng)態(tai)保護切入可謂是(shi)把住了黃河流(liu)域問題的(de)病根，于(yu)(yu)國于(yu)(yu)民、于(yu)(yu)今于(yu)(yu)后都是(shi)千秋大業。

03

山東省(sheng)發揮龍頭作用

「黃(huang)河大保(bao)護(hu)」利(li)好沿黃(huang)各地區(qu)

長(chang)江大保護有三峽集(ji)團領(ling)銜，黃河大保護情況不同，領(ling)銜的是(shi)山東(dong)省。

「黃河流域生態保護和高質量(liang)發展(zhan)」覆蓋青(qing)海、四川、甘(gan)肅、寧(ning)夏、內蒙古、山(shan)西(xi)、陜西(xi)、河南、山(shan)東9省區(qu)，區(qu)域協同發展(zhan)的(de)意圖明顯。

但是，長期以來沿黃城市(shi)群(qun)就好比黃河(he)里的沙子，沒(mei)(mei)有粘合凝(ning)聚起來，區域協同效應一直沒(mei)(mei)有發揮出來。原因(yin)是黃河(he)流域生態環境相對脆(cui)弱且不穩(wen)定，黃河(he)也不能幫助各城市(shi)增加聯動。各個區域之間(jian)的發展相對不充(chong)分，不同省市(shi)區之間(jian)的分工協作也不緊密。

基于這種情況，黃河大保護需要有一個領銜者(zhe)帶(dai)動區域(yu)發展，而山東(dong)省被視為黃河流域(yu)的(de)龍頭(tou)省份，領銜者(zhe)的(de)角(jiao)色自然是(shi)當仁不讓。

事實上，在國(guo)家的(de)(de)規劃(hua)中也正有此意(yi)，今(jin)年(nian)8月，國(guo)務院(yuan)向(xiang)各(ge)(ge)(ge)省、自(zi)治區、直(zhi)轄市人民政府、國(guo)務院(yuan)各(ge)(ge)(ge)部委(wei)、各(ge)(ge)(ge)直(zhi)屬機構(gou)發(fa)(fa)了《關于支(zhi)持(chi)山(shan)東(dong)深化新(xin)(xin)舊動(dong)能轉(zhuan)換(huan)推(tui)動(dong)綠色低(di)(di)碳(tan)高質(zhi)量發(fa)(fa)展的(de)(de)意(yi)見(jian)》（下簡稱《意(yi)見(jian)》）一(yi)文，其中開篇即講到(dao)，“山(shan)東(dong)是我(wo)國(guo)重要的(de)(de)工業基地和北(bei)方地區經濟發(fa)(fa)展的(de)(de)戰略支(zhi)點(dian)。為(wei)支(zhi)持(chi)山(shan)東(dong)在深化新(xin)(xin)舊動(dong)能轉(zhuan)換(huan)基礎上，著力(li)(li)探索轉(zhuan)型發(fa)(fa)展之路，進一(yi)步增強(qiang)區域發(fa)(fa)展活力(li)(li)動(dong)力(li)(li)，加快推(tui)動(dong)綠色低(di)(di)碳(tan)高質(zhi)量發(fa)(fa)展，現提(ti)出如下意(yi)見(jian)”。

《意見》第一(yi)章第（二）節(jie)(jie)表明，“深入實施黃河流域生態保(bao)(bao)(bao)護(hu)和(he)高(gao)質量發(fa)展(zhan)戰(zhan)略。發(fa)揮山東半島(dao)城(cheng)市(shi)群(qun)龍(long)頭作(zuo)用，全方(fang)位(wei)、多層次深化黃河流域大(da)保(bao)(bao)(bao)護(hu)、大(da)治理，在生態環境高(gao)水平保(bao)(bao)(bao)護(hu)、水資(zi)源深度節(jie)(jie)約(yue)集(ji)約(yue)利用和(he)協(xie)同推(tui)進經濟高(gao)質量發(fa)展(zhan)方(fang)面(mian)加強探索創新(xin)”。

《意見》主要(yao)在“改(gai)造提升(sheng)傳統產(chan)業”、“優化(hua)能源(yuan)和交通結(jie)構”、“培育發(fa)(fa)展(zhan)新(xin)興(xing)產(chan)業”、“加快塑(su)造發(fa)(fa)展(zhan)新(xin)優勢(shi)”、“持續(xu)改(gai)善(shan)生態環境質量”等幾(ji)個方面做出了全面的指(zhi)(zhi)導，并指(zhi)(zhi)出“到2027年，山東深化(hua)新(xin)舊動能轉換建設(she)綠(lv)色低(di)碳高(gao)質量發(fa)(fa)展(zhan)先行區實現(xian)重(zhong)大突破，形成一(yi)批可復制(zhi)可推廣的成功經驗”。

這份文件的(de)特殊之(zhi)處(chu)在于由國務(wu)院發文給各省(sheng)(sheng)市各部委(wei)來支持一省(sheng)(sheng)之(zhi)發展(zhan)。從整個(ge)文件的(de)內(nei)容看，既有優先推動(dong)山(shan)東省(sheng)(sheng)實現新舊(jiu)動(dong)能(neng)轉換(huan)和高(gao)質量發展(zhan)的(de)意(yi)思，也有給文件涉及到的(de)各省(sheng)(sheng)市做示范的(de)意(yi)思。總體(ti)上能(neng)夠看得出(chu)來，山(shan)東省(sheng)(sheng)要在黃河(he)大(da)(da)保(bao)護(hu)上發揮帶頭大(da)(da)哥的(de)作(zuo)用。

而山東(dong)省(sheng)幾(ji)乎在(zai)同一時間印發(fa)了(le)《關(guan)于印發(fa)支持(chi)黃河流域生態(tai)保(bao)(bao)護(hu)和高質(zhi)量發(fa)展(zhan)(zhan)若干(gan)(gan)財(cai)政政策的(de)通知》（下簡稱《通知》），《通知》主(zhu)要就十(shi)四五期間山東(dong)省(sheng)支持(chi)黃河流域生態(tai)保(bao)(bao)護(hu)和高質(zhi)量發(fa)展(zhan)(zhan)的(de)若干(gan)(gan)財(cai)政政策做了(le)說明，在(zai)“建立(li)健(jian)全生態(tai)保(bao)(bao)護(hu)和補償(chang)機制”、“建立(li)健(jian)全污染防(fang)治投入機制”、“建立(li)健(jian)全集約節約用水和重(zhong)點(dian)水利工程投入機制”、“建立(li)健(jian)全高質(zhi)量發(fa)展(zhan)(zhan)支持(chi)機制”等方面做了(le)全面部署。

此外，在《山(shan)東省 “十四五”生(sheng)態環(huan)境(jing)保(bao)護規(gui)劃》中(zhong)對黃(huang)(huang)河(he)(he)大保(bao)護也(ye)做了相關(guan)布局，其中(zhong)第六(liu)章第四節“推動黃(huang)(huang)河(he)(he)流(liu)域(yu)(yu)(yu)生(sheng)態保(bao)護與環(huan)境(jing)治(zhi)理(li)”講到，“認真落實 《黃(huang)(huang)河(he)(he)流(liu)域(yu)(yu)(yu)生(sheng)態保(bao)護和高質量發展(zhan)(zhan)規(gui)劃綱要(yao)》，堅持生(sheng)態優先、綠(lv)色發展(zhan)(zhan)，加快推進(jin)黃(huang)(huang)河(he)(he)流(liu)域(yu)(yu)(yu)生(sheng)態保(bao)護修(xiu)復，建設(she)高質量黃(huang)(huang)河(he)(he)生(sheng)態廊道，促進(jin)黃(huang)(huang)河(he)(he)流(liu)域(yu)(yu)(yu)高質量發展(zhan)(zhan)”。

而在山(shan)東(dong)省委、省政府印發(fa)的(de)《山(shan)東(dong)省黃河流域(yu)生(sheng)態保護和(he)(he)(he)高(gao)質量發(fa)展(zhan)(zhan)規劃》中，則(ze)對黃河大保護的(de)具體實施方案做(zuo)了詳(xiang)細布局(ju)，這份規劃指出，“到2030年，黃河流域(yu)生(sheng)態保護和(he)(he)(he)高(gao)質量發(fa)展(zhan)(zhan)取得(de)重(zhong)大進展(zhan)(zhan)，基本形成節(jie)約資(zi)源、保護環境(jing)的(de)空間格局(ju)和(he)(he)(he)高(gao)質量發(fa)展(zhan)(zhan)的(de)產業(ye)體系(xi)、生(sheng)產方式、生(sheng)活方式，山(shan)東(dong)半島城市群龍頭作(zuo)用明顯增強(qiang)、示范引(yin)領作(zuo)用更加突出”。

國家布局(ju)黃河(he)大保護，對沿(yan)黃各省市(shi)自治區而(er)言是件好事，以(yi)山(shan)東省為(wei)例，將有利(li)于其探索(suo)形成大河(he)三角洲保護新模式，加快推進(jin)新舊(jiu)動能轉換，培育(yu)黃河(he)流域高(gao)質量發(fa)展(zhan)增長(chang)極，發(fa)揮山(shan)東半島城市(shi)群龍頭作用，開創區域協(xie)調發(fa)展(zhan)新局(ju)面等。

04

關于「黃河大保護」的(de)財政支持

中央財政支(zhi)持建(jian)立六大機制

黃河(he)大保(bao)護的趨勢已經(jing)昭然若揭，除了前述三大重磅文件和一部(bu)法律，財政支持已經(jing)在路(lu)上。

去年3月，國家發(fa)改委就發(fa)布(bu)了“關于印(yin)發(fa)重大(da)區域(yu)(yu)發(fa)展戰(zhan)略建設(she)（黃(huang)河(he)流域(yu)(yu)生態保(bao)護(hu)(hu)(hu)和(he)高(gao)質量(liang)發(fa)展方(fang)(fang)向(xiang)(xiang)）中(zhong)央(yang)預(yu)算內(nei)投資專項(xiang)管(guan)理(li)(li)辦法的(de)通知”，對(dui)黃(huang)河(he)流域(yu)(yu)生態保(bao)護(hu)(hu)(hu)和(he)高(gao)質量(liang)發(fa)展方(fang)(fang)向(xiang)(xiang)相關中(zhong)央(yang)預(yu)算內(nei)投資的(de)管(guan)理(li)(li)作出規定(ding)。支持方(fang)(fang)向(xiang)(xiang)主要包括(kuo)水資源節約集約利用、水源涵養能力提升、 水土保(bao)持、濕地保(bao)護(hu)(hu)(hu)和(he)生態治(zhi)(zhi)(zhi)理(li)(li)、環境污染系統治(zhi)(zhi)(zhi)理(li)(li)、突出問題(ti)整治(zhi)(zhi)(zhi) 和(he)高(gao)質量(liang)發(fa)展等(deng)領域(yu)(yu)。

2022年6月30日，下達2022年第一批中(zhong)央預算內(nei)投資30.6604億元(yuan)，專(zhuan)門用于支持黃(huang)河干支流(liu)沿線地區扎實推(tui)進生(sheng)(sheng)態(tai)環境(jing)突出問題整改，加強(qiang)水環境(jing)綜合(he)治(zhi)理(li)，提高水資源節約(yue)(yue)集約(yue)(yue)利用水平，助力提升黃(huang)河流(liu)域生(sheng)(sheng)態(tai)系統質量和穩(wen)定性。

2022年9月2日，下達2022年第二(er)批中央(yang)預算內投(tou)資約(yue)25億元，積極(ji)支持沿黃河九(jiu)省區(qu)扎(zha)實推進(jin)生態(tai)環(huan)(huan)境(jing)(jing)突出(chu)問(wen)題整(zheng)改，加強重(zhong)(zhong)點(dian)區(qu)域生態(tai)治理(li)修復，改善干(gan)支流水生態(tai)水環(huan)(huan)境(jing)(jing)，提高水資源節約(yue)循環(huan)(huan)利用水平，高質量推進(jin)符合(he)條件的重(zhong)(zhong)大項目建設。

2022年9月6日(ri)，財政部印發《中央財政關于(yu)推動黃河流域(yu)生態保護和高質量發展(zhan)的財稅(shui)支(zhi)持方案》（下簡(jian)稱《方案》），《方案》提出中央財(cai)政支持建立(li)資金多元化利用、災害防治(zhi)保(bao)(bao)障、水資源(yuan)節約(yue)集(ji)約(yue)利用、生態保(bao)(bao)護(hu)補償(chang)、國土空(kong)間保(bao)(bao)護(hu)利用和(he)黃(huang)河(he)文化投入等六(liu)大投入機制(zhi)，推動黃(huang)河(he)流域生態保(bao)(bao)護(hu)和(he)高質量(liang)發展。

該方案明確(que)，“中央(yang)財政(zheng)設立黃河流(liu)域(yu)生(sheng)(sheng)態保(bao)護(hu)和高質量(liang)發展獎補(bu)資金，用于(yu)支(zhi)(zhi)持沿黃河省(sheng)區統籌做(zuo)好加強生(sheng)(sheng)態環(huan)境(jing)保(bao)護(hu)、保(bao)障黃河長治久安、推進(jin)水資源節約集約利用、推動黃河流(liu)域(yu)高質量(liang)發展、保(bao)護(hu)傳(chuan)承弘揚黃河文化等工作，突出重(zhong)點、講求(qiu)績效、強化監督，支(zhi)(zhi)持地方共同抓好大(da)保(bao)護(hu)、協同推進(jin)大(da)治理”。

與此同時，支(zhi)(zhi)持(chi)沿黃河省區(qu)規范推(tui)廣政府和社會資本合作（PPP），中國(guo)政企合作投(tou)資基金對符合條件的(de)PPP項(xiang)目(mu)給予(yu)支(zhi)(zhi)持(chi)。鼓勵(li)各類企業、社會組織(zhi)參與支(zhi)(zhi)持(chi)黃河流(liu)域生態保護和高(gao)質量發展，拓寬資金投(tou)入(ru)渠道。

此外(wai)，通過中央財(cai)政(zheng)統借統還外(wai)貸資金給予支(zhi)持。積極(ji)利用(yong)世界銀(yin)行(xing)、亞洲(zhou)開發銀(yin)行(xing)、歐洲(zhou)投資銀(yin)行(xing)等國際金融(rong)組織和(he)外(wai)國政(zheng)府貸款，支(zhi)持沿黃河省區開展生態環境保(bao)護與(yu)修復(fu)、綠色農(nong)田建設和(he)農(nong)業高質量發展、沙化土地可持續治理等項目。

05

結  語

黃河(he)大保(bao)(bao)護(hu)的序幕已經拉開(kai)，進入十四五以來，有關行動在明顯加速。這對于(yu)環保(bao)(bao)產業而言，黃河(he)生態(tai)保(bao)(bao)護(hu)將是(shi)長江保(bao)(bao)護(hu)后的又(you)一(yi)重(zhong)大歷史(shi)機遇。

環(huan)保(bao)是政策(ce)驅動型產業，研究(jiu)并跟隨環(huan)保(bao)政策(ce)是環(huan)保(bao)企業經營發(fa)展的(de)重要環(huan)節。在(zai)當(dang)前的(de)重要環(huan)保(bao)政策(ce)中(zhong)，“江河戰(zhan)略”必居其(qi)一，環(huan)企當(dang)加以關(guan)注(zhu)。

關于黃(huang)河(he)大保(bao)護的有(you)關政策(ce)以及其他重大環保(bao)政策(ce)，青山(shan)研(yan)究(jiu)院(yuan)將長期(qi)保(bao)持深度跟(gen)蹤研(yan)究(jiu)，為行業朋(peng)友(you)提供有(you)益的參考。

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