目前，水(shui)污(wu)(wu)染是(shi)阻(zu)礙村(cun)鎮(zhen)發(fa)展(zhan)的重(zhong)要問(wen)題(ti)之一，相比于城市污(wu)(wu)水(shui)治理(li)，村(cun)鎮(zhen)污(wu)(wu)水(shui)治理(li)存在排放(fang)分散、基(ji)礎設施落后等(deng)問(wen)題(ti)，而(er)縣級以(yi)下政府的資金又很難滿足龐大的污(wu)(wu)水(shui)治理(li)支出。PPP模式的成熟與(yu)發(fa)展(zhan)，成為(wei)解(jie)決村(cun)鎮(zhen)污(wu)(wu)水(shui)治理(li)問(wen)題(ti)的新方法。

江蘇(su)省(sheng)是較早(zao)運用PPP模式(shi)解決(jue)村鎮污(wu)(wu)水(shui)(shui)治(zhi)理問題的(de)地區之(zhi)一(yi)，但從目前情況來看，也存在著一(yi)些問題。對江蘇(su)省(sheng)村鎮污(wu)(wu)水(shui)(shui)處(chu)理PPP模式(shi)進行研(yan)究(jiu)，有利于我國村鎮污(wu)(wu)水(shui)(shui)處(chu)理PPP的(de)長遠發展，對其他地區村鎮污(wu)(wu)水(shui)(shui)處(chu)理PPP的(de)實(shi)施也有一(yi)定(ding)的(de)借鑒意義(yi)。

一、江蘇省(sheng)村鎮污(wu)水(shui)處理PPP發展現狀

截(jie)止到目(mu)(mu)前(qian)，江蘇(su)省共有30個(ge)(ge)污(wu)水(shui)處(chu)理PPP項目(mu)(mu)，而(er)同期全國(guo)(guo)共有約(yue)1000個(ge)(ge)污(wu)水(shui)處(chu)理PPP項目(mu)(mu)，江蘇(su)省污(wu)水(shui)處(chu)理項目(mu)(mu)個(ge)(ge)數約(yue)占全國(guo)(guo)3%;其中南(nan)京市(shi)城(cheng)東(dong)污(wu)水(shui)處(chu)理廠(chang)項目(mu)(mu)、南(nan)京市(shi)仙林(lin)污(wu)水(shui)處(chu)理廠(chang)項目(mu)(mu)、新沂市(shi)污(wu)水(shui)處(chu)理廠(chang)改(gai)擴建項目(mu)(mu)等6個(ge)(ge)項目(mu)(mu)被評為國(guo)(guo)家級示范項目(mu)(mu)，同期全國(guo)(guo)污(wu)水(shui)處(chu)理PPP國(guo)(guo)家示范項目(mu)(mu)約(yue)有60個(ge)(ge)，江蘇(su)省約(yue)占10%。

江蘇省村鎮污(wu)水處理PPP發展現狀(zhuang)

常熟市案(an)例分析

常熟市是全國首(shou)推(tui)農(nong)村分散式污水處理PPP項目的地(di)區，其在運行過程(cheng)中有很多值得借鑒的地(di)方。

(1)集中(zhong)與(yu)分(fen)(fen)(fen)散(san)相(xiang)結(jie)合。面對(dui)農村污(wu)水(shui)(shui)排放(fang)較分(fen)(fen)(fen)散(san)的(de)問(wen)題，常熟(shu)市(shi)根據實(shi)際情(qing)況，采(cai)用集中(zhong)與(yu)分(fen)(fen)(fen)散(san)相(xiang)結(jie)合的(de)模式(shi)，人口(kou)較為集中(zhong)、易施(shi)工的(de)地區采(cai)取(qu)(qu)集中(zhong)式(shi)污(wu)水(shui)(shui)處理(li)(li)，人口(kou)分(fen)(fen)(fen)散(san)且施(shi)工難度(du)大的(de)地區采(cai)取(qu)(qu)分(fen)(fen)(fen)散(san)式(shi)污(wu)水(shui)(shui)處理(li)(li)。事實(shi)上，從2008年開始，常熟(shu)不再以村鎮(zhen)行(xing)政區域為限制(zhi)，而是按照人口(kou)和(he)污(wu)水(shui)(shui)量(liang)統一建(jian)設污(wu)水(shui)(shui)處理(li)(li)設備(bei)，全市(shi)農戶中(zhong)，生活污(wu)水(shui)(shui)納入城鎮(zhen)管網(wang)的(de)約有(you)70%，采(cai)取(qu)(qu)分(fen)(fen)(fen)散(san)式(shi)處理(li)(li)的(de)約有(you)30%。

(2)專(zhuan)(zhuan)業(ye)(ye)化(hua)運作(zuo)。常熟實行(xing)規劃、建設(she)、管理、運行(xing)統(tong)一進行(xing)的(de)方式，并(bing)將設(she)施(shi)運行(xing)、水質檢測等具(ju)體事務委托中科院生態(tai)環境研究中心，使(shi)污水處理的(de)正常運行(xing)得到了(le)保障。此外(wai)，將污水處理委托兩家專(zhuan)(zhuan)業(ye)(ye)公司一體化(hua)運營，實現了(le)專(zhuan)(zhuan)業(ye)(ye)化(hua)的(de)運行(xing)管理。

(3)引(yin)入(ru)(ru)PPP模(mo)式，開拓發展新思路。在2015年(nian)，常熟市在農村(cun)污水治理中引(yin)入(ru)(ru)PPP模(mo)式，采(cai)用(yong)BOT模(mo)式進行(xing)(xing)運行(xing)(xing)。由政府(fu)將污水設施(shi)建(jian)設移(yi)交地區企業進行(xing)(xing)建(jian)設，并授予其25年(nian)的經營(ying)權。目(mu)前由中車(che)股份(fen)公司進行(xing)(xing)該項目(mu)的實施(shi)，該項目(mu)己(ji)經進入(ru)(ru)執行(xing)(xing)階段且運行(xing)(xing)情況較好。

基于以上(shang)有效措(cuo)施，常(chang)熟市污水(shui)(shui)(shui)處(chu)理(li)己(ji)成為全國(guo)污水(shui)(shui)(shui)處(chu)理(li)的樣板。其(qi)中，農村(cun)污水(shui)(shui)(shui)處(chu)理(li)率約(yue)達(da)70%，污水(shui)(shui)(shui)處(chu)理(li)設施的完好率達(da)95%，正常(chang)運(yun)行率達(da)98%。其(qi)發展中采用的分散式處(chu)理(li)、統(tong)一管(guan)理(li)及PPP模式的引入等對其(qi)他地(di)區(qu)村(cun)鎮污水(shui)(shui)(shui)處(chu)理(li)都(dou)有一定的示范意義。

二、江蘇省村鎮污水處理PPP中存在的問題

1.相關法律缺(que)乏，監管(guan)體系不完備

目前PPP在(zai)我國(guo)總體上(shang)(shang)發展時(shi)間較短，將(jiang)PPP引入村鎮(zhen)污(wu)水處(chu)理的方法(fa)也處(chu)于(yu)探索階段，因此總體上(shang)(shang)缺乏相(xiang)關法(fa)律(lv)的保護，正式性(xing)法(fa)律(lv)文(wen)件(jian)仍十分缺少(shao)。

從監(jian)管(guan)上(shang)看，目(mu)前在污(wu)水(shui)處理(li)領域，江蘇(su)(su)省(sheng)通過《江蘇(su)(su)省(sheng)城市(shi)市(shi)政公(gong)(gong)用(yong)事業(ye)(ye)(ye)(ye)產品和服務(wu)質量監(jian)管(guan)制(zhi)(zhi)度》、《江蘇(su)(su)省(sheng)城市(shi)市(shi)政公(gong)(gong)用(yong)事業(ye)(ye)(ye)(ye)經營與作業(ye)(ye)(ye)(ye)成(cheng)本監(jian)管(guan)制(zhi)(zhi)度》、《江蘇(su)(su)省(sheng)城市(shi)市(shi)政公(gong)(gong)用(yong)事業(ye)(ye)(ye)(ye)公(gong)(gong)眾參與監(jian)督制(zhi)(zhi)度》等多部(bu)法律文件，建(jian)立(li)起對污(wu)水(shui)處理(li)等公(gong)(gong)用(yong)事業(ye)(ye)(ye)(ye)的監(jian)管(guan)體(ti)系。但隨著PPP的引(yin)入，相關監(jian)管(guan)制(zhi)(zhi)度的力度相對減弱，且與PPP項目(mu)的實(shi)際(ji)情祝(zhu)結合較少，仍(reng)需進一(yi)步完善。

2.政府定(ding)位(wei)不(bu)明確(que)，未正確(que)發揮職(zhi)責(ze)

一方(fang)面，部分(fen)政(zheng)府把PPP簡單(dan)理(li)(li)解為一種融(rong)資方(fang)式，還有(you)部分(fen)政(zheng)府過(guo)分(fen)夸大市場化(hua)作用(yong)，把市場化(hua)當成是污水處理(li)(li)的主要(yao)方(fang)法，急(ji)于(yu)對項目實行民營(ying)化(hua)，追(zhui)求公用(yong)資產(chan)轉(zhuan)(zhuan)讓和資產(chan)變現(xian)，給地(di)方(fang)政(zheng)府或個人帶來短期利(li)益，導致(zhi)(zhi)社會(hui)資本(ben)為了成功競標污水處理(li)(li)項目，在博(bo)弈中提高特許經(jing)營(ying)轉(zhuan)(zhuan)讓價(jia)，造成了污水處理(li)(li)價(jia)格上升的隱患(huan)，甚至可(ke)能導致(zhi)(zhi)“政(zheng)企合(he)謀”，造成國有(you)資產(chan)流失。

另一方面，地方政(zheng)府支付信用問題依然存(cun)在(zai)，在(zai)污水(shui)處(chu)(chu)理等市(shi)政(zheng)項目談判中(zhong)，企業處(chu)(chu)于相對弱勢的(de)地位，而(er)部分地方政(zheng)府支付意(yi)愿較低，對于環境服務費用補償(chang)不(bu)到位或(huo)拖欠，從(cong)而(er)使得參與污水(shui)處(chu)(chu)理的(de)企業存(cun)在(zai)虧損的(de)風險(xian)。

此(ci)外，地方政(zheng)府(fu)對市場(chang)化PPP模式的(de)應用能力不足(zu)，造(zao)成項(xiang)目談判效率較低，缺乏有效指(zhi)導，在項(xiang)目運行中，也存(cun)在價格(ge)、回報率等方面(mian)的(de)問(wen)題與糾(jiu)紛。

3.體制機制不健全(quan)，風險分擔缺乏科(ke)學(xue)性

從(cong)江蘇省村鎮污水(shui)處理PPP運行(xing)中(zhong)看，仍缺(que)乏(fa)專業化的管理體(ti)制。項(xiang)目運行(xing)在(zai)某些流程(cheng)上缺(que)乏(fa)規(gui)范性，且職責分擔不(bu)明(ming)確(que)。在(zai)風險方面(mian)，政(zheng)府與企業的分擔仍不(bu)夠(gou)具體(ti)，相(xiang)關懲罰措施較為缺(que)乏(fa)，存在(zai)一方過多承擔損(sun)失(shi)的可(ke)能性。

此外，由于PPP存在多(duo)種運(yun)行模式(shi)，不同(tong)模式(shi)也(ye)(ye)存在不同(tong)特點的(de)(de)風(feng)險分(fen)擔(dan)，但國家、省(sheng)內對(dui)(dui)這一方(fang)面的(de)(de)規定仍(reng)不具體，缺乏相應(ying)指導，使得一些項目(mu)在運(yun)行方(fang)式(shi)的(de)(de)選擇上(shang)過于簡(jian)單，也(ye)(ye)未對(dui)(dui)之后的(de)(de)風(feng)險分(fen)擔(dan)、具體運(yun)行進行有效規劃，加大(da)了(le)項目(mu)的(de)(de)風(feng)險與(yu)不確定性(xing)。

4.村鎮污水處理項目吸(xi)引力仍(reng)然不足

雖(sui)然(ran)江蘇省開展村(cun)鎮(zhen)污(wu)(wu)水處(chu)(chu)理(li)(li)PPP模式較早，但從村(cun)鎮(zhen)地區(qu)的角(jiao)度來看，仍(reng)存在吸引資金難的問題(ti)，這除了(le)村(cun)鎮(zhen)污(wu)(wu)水處(chu)(chu)理(li)(li)本身的特(te)殊性之外(wai)，也(ye)與政府對村(cun)鎮(zhen)污(wu)(wu)水治理(li)(li)的關注度不夠且在項(xiang)目風險(xian)擔(dan)保(bao)方面(mian)的缺失有較大的關系。

5.村鎮污水處理PPP項目實(shi)際運行(xing)效(xiao)果較差(cha)

村鎮由(you)于(yu)基礎設(she)(she)施較為薄弱，導致設(she)(she)備(bei)運(yun)行中(zhong)存在許(xu)多(duo)問題，實際效果(guo)與計劃(hua)效果(guo)相差很大(da)。并(bing)且由(you)于(yu)相關技術人員的(de)(de)(de)缺乏，使(shi)得(de)設(she)(she)備(bei)的(de)(de)(de)使(shi)用(yong)與維(wei)護未能很好地(di)進行，從整(zheng)體(ti)上降低了(le)整(zheng)個(ge)項(xiang)(xiang)目的(de)(de)(de)運(yun)行效率。目前，江蘇(su)省村鎮污水(shui)(shui)處(chu)理(li)(li)PPP項(xiang)(xiang)目整(zheng)體(ti)運(yun)行效率不高，并(bing)且由(you)于(yu)農村的(de)(de)(de)使(shi)用(yong)水(shui)(shui)大(da)部分來自(zi)地(di)下以及地(di)表徑流(liu)，其實際用(yong)水(shui)(shui)量較難測定，造(zao)成實際運(yun)行中(zhong)，污水(shui)(shui)處(chu)理(li)(li)費征收困難，這使(shi)得(de)項(xiang)(xiang)目建設(she)(she)的(de)(de)(de)資金難以得(de)到保障(zhang)，對村鎮污水(shui)(shui)處(chu)理(li)(li)PPP的(de)(de)(de)實際運(yun)行也產生了(le)很大(da)的(de)(de)(de)影(ying)響(xiang)。

此外，村鎮(zhen)居民參與污水處理(li)的(de)積(ji)極性普(pu)遍不高，對污水處理(li)PPP也缺乏科(ke)學的(de)認(ren)識，這對項(xiang)目的(de)良好運(yun)行也產生(sheng)了一定的(de)影響。

三、江蘇省村(cun)鎮污水處理PPP發展建議(yi)

1.加快完善法律制(zhi)度與監管體(ti)(ti)系

加快完善江蘇省PPP相關(guan)的(de)法(fa)制建(jian)(jian)設(she)，可以為PPP的(de)發(fa)展提供(gong)有力保障。在加強(qiang)整體(ti)PPP法(fa)制建(jian)(jian)設(she)的(de)同時，也要注意加強(qiang)在各個領(ling)(ling)域PPP的(de)法(fa)制建(jian)(jian)設(she)，區別不同領(ling)(ling)域，建(jian)(jian)立(li)有針(zhen)(zhen)對性(xing)的(de)法(fa)律(lv)規范，在針(zhen)(zhen)對污(wu)(wu)水(shui)處(chu)理制定法(fa)律(lv)時，要注意其(qi)具有的(de)公益性(xing)特征，同時對于村鎮(zhen)污(wu)(wu)水(shui)處(chu)理PPP，要結合村鎮(zhen)的(de)發(fa)展情祝，訂立(li)有針(zhen)(zhen)對性(xing)的(de)法(fa)律(lv)條款。

在監管(guan)(guan)體系方(fang)面，要加快建立PPP相(xiang)應的(de)監管(guan)(guan)體系，明(ming)確(que)各方(fang)責任(ren)，同時提高企(qi)業的(de)準(zhun)入門檻。污水處(chu)(chu)理有(you)投資(zi)大，周期長等特點(dian)，對于(yu)資(zi)金實(shi)力(li)較為(wei)薄弱的(de)企(qi)業來說(shuo)，無法(fa)很好地承擔起污水處(chu)(chu)理項目的(de)進行(xing)，在選(xuan)擇企(qi)業時，不僅要對資(zi)金實(shi)力(li)有(you)所要求，也要注意其在污水處(chu)(chu)理技術方(fang)面的(de)實(shi)力(li)，這(zhe)可以在保證(zheng)初期建設成(cheng)功的(de)同時，也保證(zheng)其之后的(de)順利運(yun)營(ying)。

2.政府(fu)要(yao)明(ming)確(que)自身職責，合理定位

PPP模式的(de)(de)運行，也需要(yao)(yao)政(zheng)(zheng)府正確發揮(hui)自(zi)身職能(neng)，而不是(shi)“一賣(mai)了之”。這意味政(zheng)(zheng)府需要(yao)(yao)重新定位，正確發揮(hui)自(zi)己(ji)的(de)(de)職責(ze)，明確風(feng)險(xian)(xian)分擔機制，實現(xian)風(feng)險(xian)(xian)的(de)(de)合(he)理分擔。投資者應該(gai)(gai)承(cheng)擔經營(ying)活動自(zi)身的(de)(de)風(feng)險(xian)(xian)，而經營(ying)活動范圍之外(wai)的(de)(de)風(feng)險(xian)(xian)，應該(gai)(gai)交給政(zheng)(zheng)府負責(ze)，或由(you)政(zheng)(zheng)企共擔，讓(rang)適合(he)的(de)(de)主體去承(cheng)擔相應的(de)(de)風(feng)險(xian)(xian)。可以避免企業過(guo)多承(cheng)擔風(feng)險(xian)(xian)，防止企業的(de)(de)積(ji)極(ji)性降低。

此(ci)外，要依據實(shi)際情況來合(he)(he)理制定污水處理費的(de)(de)(de)(de)單價。對(dui)于處理費的(de)(de)(de)(de)征(zheng)收(shou)，應(ying)建(jian)立起相(xiang)應(ying)的(de)(de)(de)(de)征(zheng)收(shou)制度進行統一(yi)征(zheng)收(shou)。政府也應(ying)加(jia)強對(dui)項目的(de)(de)(de)(de)相(xiang)關監(jian)管，加(jia)強對(dui)服(fu)務質量(liang)與績效、服(fu)務價格(ge)、資(zi)產(chan)狀況和(he)設備(bei)質量(liang)的(de)(de)(de)(de)監(jian)管，同(tong)時注意監(jian)管中(zhong)各部(bu)門的(de)(de)(de)(de)配合(he)(he)，避(bi)免監(jian)管的(de)(de)(de)(de)混(hun)亂。

3.水處理技術單位和投資咨詢單位積極發揮(hui)自身作用

村(cun)鎮污水處(chu)理PPP項目運作(zuo)方式專(zhuan)業性較(jiao)強，涉及較(jiao)多領域，需(xu)要制定(ding)標準(zhun)化(hua)(hua)的交易(yi)流(liu)程，也需(xu)要專(zhuan)業化(hua)(hua)的人才提供相(xiang)應的指導。但村(cun)鎮政府(fu)往往缺少類似人才，因此需(xu)要相(xiang)關(guan)專(zhuan)業咨詢機構以及相(xiang)關(guan)水處(chu)理技(ji)術單(dan)位予以指導，保障PPP項目的順利進行(xing)。

4.采用(yong)“捆綁(bang)招標”、“廠網一體(ti)化”等創新(xin)方(fang)式

村鎮(zhen)污水處理(li)項目(mu)規(gui)(gui)模(mo)較小(xiao)，存在吸引力弱的問題，可采(cai)取捆綁招(zhao)(zhao)標的方式，這可以增強規(gui)(gui)模(mo)效應，提高項目(mu)的吸引力，還(huan)可以降低(di)運營成本，減輕財政負擔(dan)，同時提高了(le)招(zhao)(zhao)商與監管的效率。

2015年，財政部、住房和(he)城鄉建設部印發的(de)(de)(de)《關(guan)于市政公用(yong)領(ling)域開(kai)展(zhan)政府和(he)社會資本合(he)(he)作(zuo)項(xiang)目(mu)(mu)推介工(gong)作(zuo)的(de)(de)(de)通知》指出，城市供(gong)水(shui)、沉水(shui)處(chu)理(li)、供(gong)熱、供(gong)氣、垃圾(ji)處(chu)理(li)項(xiang)目(mu)(mu)應實行(xing)廠網(wang)一體、站網(wang)一體、收集處(chu)理(li)一體化運(yun)營，而村(cun)鎮污水(shui)處(chu)理(li)PPP項(xiang)目(mu)(mu)在進(jin)行(xing)的(de)(de)(de)過程中，也(ye)可(ke)以進(jin)行(xing)廠網(wang)一體化，把污水(shui)處(chu)理(li)廠與(yu)排水(shui)管(guan)網(wang)的(de)(de)(de)建設結合(he)(he)起來，提高(gao)項(xiang)目(mu)(mu)的(de)(de)(de)運(yun)行(xing)效(xiao)率。這種(zhong)創(chuang)新方式的(de)(de)(de)運(yun)用(yong)對(dui)于村(cun)鎮污水(shui)問題的(de)(de)(de)解決有重(zhong)要的(de)(de)(de)意義。

5.加強PPP合作文化的(de)建設(she)

企業、銀行、科研中心、咨詢(xun)機構等(deng)應加強合作，在污水廠選址(zhi)時要充分考慮到民眾(zhong)的想法，尋求民眾(zhong)的同(tong)(tong)意(yi)。同(tong)(tong)時，要提(ti)高民眾(zhong)的參與度，讓公眾(zhong)對(dui)PPP模(mo)式(shi)充分認識與理解，保障民眾(zhong)的知(zhi)情權與監督權，這會對(dui)PPP的運(yun)行起到積極(ji)的作用。同(tong)(tong)時，還可(ke)以通(tong)過新聞等(deng)方(fang)式(shi)，積極(ji)宣傳PPP文(wen)化，讓更多(duo)的人了解、認識PPP模(mo)式(shi)。

來源(yuan)：中國(guo)水網(wang)