摘要：低價中(zhong)標項目一(yi)經(jing)曝出，行業一(yi)方(fang)面認為是(shi)企(qi)業的(de)錯，另一(yi)方(fang)面抱怨現在的(de)招(zhao)投標機(ji)制。實際上，公(gong)眾往往忽略(lve)了環保(bao)項目中(zhong)重要的(de)一(yi)方(fang)——地方(fang)政府(fu)，環保(bao)低價中(zhong)標項目大(da)多是(shi)在企(qi)業和政府(fu)雙方(fang)作(zuo)用下完成的(de)。

近年來，我國一直大(da)力發展節能環(huan)保(bao)產業(ye)，尤其在(zai)(zai)污染防治攻堅戰中，環(huan)保(bao)產業(ye)更是大(da)有可為(wei)，但(dan)低(di)價中標頑疾卻一直存在(zai)(zai)，水務、垃圾(ji)焚燒等領域(yu)頻頻出現(xian)此類項目，導致(zhi)行業(ye)收益率明顯下滑。

不(bu)久前，安(an)徽省(sheng)滁州經(jing)開區市(shi)容提(ti)升社會(hui)化(hua)(hua)服務項目的開標(biao)結果，讓業內再(zai)次大跌眼(yan)鏡，最后的中標(biao)價(jia)(jia)僅為項目招(zhao)標(biao)預算的50%，即所謂(wei)的腰斬價(jia)(jia)中標(biao)。隨著近兩年環衛(wei)市(shi)場化(hua)(hua)風起(qi)云涌，越來越多的經(jing)營主體進(jin)入環衛(wei)行業，市(shi)場競爭的白熱化(hua)(hua)提(ti)前到來，低(di)價(jia)(jia)中標(biao)趨勢也蔓延(yan)至此。

低(di)價中(zhong)標問(wen)題的(de)產生，不僅僅是有的(de)企業搶(qiang)占市場、惡性競爭(zheng)所致，與政(zheng)府(fu)和(he)市場監管的(de)不到位也有很大關系。那么，企業、政(zheng)府(fu)和(he)招投標制度方面，有哪些因(yin)素導致低(di)價中(zhong)標?應(ying)該如何遏制低(di)價中(zhong)標問(wen)題?本報記者為(wei)此進(jin)行深入采(cai)訪(fang)和(he)梳理。

中標價斷崖式跌落

偏(pian)離(li)實際成本的惡性不規范(fan)競(jing)爭所(suo)致，損害行業整體(ti)利益

前幾年(nian)，環(huan)保(bao)(bao)行業(ye)發展(zhan)勢頭很(hen)猛，加之環(huan)保(bao)(bao)類PPP項目不斷走熱，彼時，無論是行業(ye)內專注于(yu)某一細分領域(yu)的企業(ye)，還(huan)是外行企業(ye)，紛紛盯上(shang)這塊蛋糕(gao)，開疆辟(pi)土，擴(kuo)展(zhan)業(ye)務(wu)，想在環(huan)保(bao)(bao)市場獲得(de)穩定收益。

“在一些(xie)環(huan)保項目的(de)招標中，有不少建筑工程(cheng)類的(de)企業參與進來，一方面(mian)說明建筑企業施工單位(wei)很看好環(huan)保行業，另一方面(mian)，有的(de)企業低價中標后只(zhi)重視(shi)工程(cheng)的(de)建設，忽略了(le)工程(cheng)的(de)設計及環(huan)保技術(shu)的(de)應用。”首創股份總(zong)經理楊斌曾介紹說。

有垃圾焚(fen)燒處理企業(ye)(ye)負(fu)責人對此表示擔憂，大(da)量(liang)企業(ye)(ye)看(kan)到(dao)環保(bao)行(xing)業(ye)(ye)的(de)商(shang)機后，一擁而入，導致市場出現(xian)(xian)了(le)太過(guo)分(fen)散、碎片化的(de)情況。以垃圾處理領域為例(li)，最初只(zhi)有五六(liu)家企業(ye)(ye)投資，現(xian)(xian)在變成一百(bai)多家，但不少(shao)企業(ye)(ye)此前都不是(shi)專業(ye)(ye)做環保(bao)的(de)，只(zhi)為拿項目。

的確，隨著行(xing)業(ye)競爭加劇，一些細分(fen)領(ling)域如垃(la)圾(ji)焚(fen)燒、水(shui)務(wu)等，正在從(cong)藍海變為紅海。2015年時，垃(la)圾(ji)焚(fen)燒行(xing)業(ye)中標(biao)價從(cong)160元(yuan)/噸(dun)猛降(jiang)到18元(yuan)/噸(dun)。同時，污(wu)(wu)水(shui)處(chu)理(li)領(ling)域最低中標(biao)價也呈現(xian)斷(duan)崖式跌(die)落。同年12月安徽安慶市(shi)城區污(wu)(wu)水(shui)收集(ji)處(chu)理(li)廠網(wang)一體化PPP項目以0.39元(yuan)/噸(dun)污(wu)(wu)水(shui)處(chu)理(li)費(fei)震驚業(ye)界。

記者了解到，這些價格明顯低于行(xing)業(ye)成本價。中國(guo)人民(min)大學(xue)的研究顯示，選取全(quan)國(guo)227座污水處理(li)廠為樣(yang)本，對其進行(xing)建(jian)設和運營(ying)在內的治(zhi)理(li)全(quan)成本估算，單位治(zhi)理(li)全(quan)成本在1.01元(yuan)/m3～6.97元(yuan)/m3。同樣(yang)，據業(ye)內人士測算，按照正常環(huan)保達標要求，公(gong)認(ren)比較(jiao)合理(li)的垃圾焚燒(shao)處理(li)服務費(fei)報(bao)價應在60元(yuan)/噸～80元(yuan)/噸之(zhi)間(jian)。

這(zhe)些價格都要顯(xian)著高于(yu)近年來低(di)價中標(biao)項目(mu)的(de)報價，而這(zhe)些偏離實際成(cheng)本的(de)惡性不規范競爭(zheng)，已(yi)經造(zao)成(cheng)環保行業平(ping)均收益率(lv)下滑明顯(xian)。

據全國工(gong)商聯環境商會統(tong)計，目(mu)(mu)前燃煤電廠煙氣(qi)特許經(jing)營項目(mu)(mu)投資內部(bu)收益從12%下降(jiang)至8%左右;水(shui)務項目(mu)(mu)從8%下降(jiang)至4%～5%之間，僅(jin)與(yu)5年期的銀行貸款基準利(li)率持平;垃圾焚燒發電項目(mu)(mu)從12%下降(jiang)至5%～8%之間。

不少行(xing)業(ye)專(zhuan)家(jia)和企業(ye)家(jia)認為，部分企業(ye)不計后果、競相降價的跑(pao)馬圈地(di)行(xing)為，已經(jing)嚴重損害了環(huan)保行(xing)業(ye)的整體(ti)利益(yi)。

哪些地方政府選(xuan)擇了低價(jia)?

我(wo)國目前的招(zhao)投標(biao)評(ping)審打(da)分機制(zhi)為綜合打(da)分，價格(ge)分占60%，選擇(ze)價格(ge)最低的企業，風險最低，不(bu)會(hui)犯(fan)錯;一(yi)些地方缺(que)乏責(ze)任感和(he)咨詢能力(li)，地方財政也(ye)是重(zhong)要限制(zhi)因素

此(ci)前，低價中(zhong)標項目一經曝出，行(xing)業在追(zhui)其(qi)原因(yin)時，一方(fang)面認為是企業的錯(cuo)，另一方(fang)面抱怨現(xian)在的招投標機制。實際上，原因(yin)并(bing)不(bu)限于此(ci)。

公眾往(wang)往(wang)忽略了環保(bao)項目(mu)中(zhong)重(zhong)要(yao)的(de)一方(fang)——地(di)方(fang)政府，環保(bao)低(di)價中(zhong)標項目(mu)大多是在企業和政府雙(shuang)方(fang)作用下完成(cheng)的(de)。所以，換個(ge)角度(du)梳理，哪些(xie)地(di)方(fang)政府選擇了低(di)價中(zhong)標?

記(ji)者統計發現，江蘇、浙江和安(an)徽(hui)(hui)等地近(jin)年來出現低價中標項(xiang)目較多，特別是安(an)徽(hui)(hui)省，不僅有近(jin)來的(de)滁州經開(kai)區市(shi)容(rong)提(ti)升社會(hui)化服務項(xiang)目，還包括早期的(de)安(an)徽(hui)(hui)安(an)慶市(shi)城(cheng)區污水(shui)收(shou)集處理廠網一體化PPP項(xiang)目等。這些項(xiang)目此(ci)前都被業界認為是相對優質的(de)項(xiang)目，但卻以低價中標而“聞(wen)名(ming)”。

為(wei)什么會形成(cheng)這(zhe)樣的(de)(de)局面(mian)?國(guo)信招(zhao)標集(ji)團(tuan)國(guo)際業務(wu)中(zhong)心高級顧問陸通分析認(ren)為(wei)，一(yi)方(fang)(fang)面(mian)某些地方(fang)(fang)政府的(de)(de)工作人(ren)員害怕承擔責任，按照目前的(de)(de)招(zhao)投標規定選擇價格(ge)最低的(de)(de)企業，風險最低，不會犯(fan)錯。另一(yi)方(fang)(fang)面(mian)，一(yi)些地方(fang)(fang)政府在招(zhao)標標書編寫時，可能存在錯誤的(de)(de)引導，比(bi)如(ru)按照目前我國(guo)的(de)(de)打分制容易造成(cheng)低價中(zhong)標項目形成(cheng)。

“一般(ban)來說，我(wo)國目(mu)(mu)前的(de)招(zhao)投(tou)標(biao)(biao)評(ping)審打分(fen)機制為綜合(he)打分(fen)，其(qi)中價格分(fen)占(zhan)60%，技術分(fen)占(zhan)30%～35%，商務分(fen)占(zhan)5%～10%。技術稍差的(de)企業(ye)只要價格夠低，最終的(de)評(ping)審分(fen)數可能(neng)也(ye)會(hui)較(jiao)高。雖然招(zhao)投(tou)標(biao)(biao)法(fa)明確規(gui)定低于成本(ben)的(de)報價需要另算，但(dan)環保(bao)項目(mu)(mu)中特別是環境服務類項目(mu)(mu)，其(qi)成本(ben)價很難評(ping)估。”他說，因(yin)此(ci)投(tou)標(biao)(biao)企業(ye)會(hui)優先考慮低價因(yin)素。

觀(guan)韜中茂律師事務(wu)所合伙人陳國強則認為，這與地(di)方(fang)政(zheng)府的招標(biao)能(neng)力(li)有(you)很大關系，現在不少地(di)方(fang)政(zheng)府缺(que)乏編寫(xie)招標(biao)文件(jian)的專業能(neng)力(li)，也沒有(you)形(xing)成開展(zhan)專業咨(zi)(zi)詢(xun)(xun)的習(xi)慣。“地(di)方(fang)政(zheng)府應通(tong)過加(jia)強技(ji)術咨(zi)(zi)詢(xun)(xun)，通(tong)過與專業咨(zi)(zi)詢(xun)(xun)機(ji)構溝(gou)通(tong)，來不斷提高自身能(neng)力(li)。”

河北先河環保董事(shi)長(chang)(chang)李(li)玉國(guo)表示，低價中標(biao)既有(you)企(qi)業因(yin)素，也(ye)有(you)地方政(zheng)府(fu)特別是(shi)縣級、鄉鎮級政(zheng)府(fu)因(yin)認識不足(zu)或資金短缺，有(you)意而(er)為。“誰便宜用誰，不看長(chang)(chang)期效果。”

對此，環境商會的(de)(de)調查曾(ceng)直接地指(zhi)出，某(mou)些地方(fang)政府存在低(di)價中(zhong)標(biao)導向。一些三四線城(cheng)市的(de)(de)地方(fang)政府，在本地財(cai)政收入緊縮、負債高及償債能力低(di)的(de)(de)條件下，更傾向于將(jiang)低(di)價作為首要(yao)考慮因素，而忽視項目公司的(de)(de)環境技術、運營(ying)維護及合(he)理收益等長(chang)期(qi)穩定(ding)因素。例如(ru)，此前的(de)(de)安徽蚌埠垃圾(ji)焚燒(shao)項目招標(biao)方(fang)沒有采用行業(ye)(ye)內使用較多(duo)的(de)(de)綜合(he)評標(biao)法，最終選擇了“最低(di)價中(zhong)標(biao)”的(de)(de)方(fang)法確定(ding)了中(zhong)標(biao)企業(ye)(ye)。

同(tong)時，環(huan)保項目評標專家組構成不夠科(ke)學合理，工程經(jing)濟專家占比多，而(er)環(huan)境技術專家數量少，無法體(ti)現環(huan)保企(qi)業的技術、質(zhi)量、運營(ying)管(guan)理等專業優勢。

能否(fou)遏(e)制(zhi)低價中標?

PPP模式和(he)行業規范在發揮改(gai)善作用，應加嚴追責形(xing)成威懾(she)，加強信(xin)息(xi)公(gong)開和(he)公(gong)眾開放，保(bao)障行業更好地發展

前(qian)幾年(nian)環保(bao)市(shi)場大(da)爆(bao)發，低價中標現(xian)象頻現(xian)，2017年(nian)以(yi)來，這一趨勢已經有所扭(niu)轉。

陳(chen)國強認為(wei)，PPP項目得到規范是一大原(yuan)因。前幾(ji)年(nian)的環(huan)(huan)保類(lei)PPP項目中(zhong)，投標方基本由建(jian)筑工程或(huo)機械制(zhi)造(zao)類(lei)企業牽頭(tou)與環(huan)(huan)保企業組(zu)成(cheng)聯合體，且環(huan)(huan)境(jing)服務公司處于(yu)從屬地位，話語(yu)權和(he)定(ding)價(jia)權不高，使環(huan)(huan)保項目全生命周期管理運營風(feng)險加大。

去年11月起，為(wei)了規(gui)范(fan)PPP市(shi)場發展，給過熱的(de)(de)PPP降溫，財(cai)政部主導(dao)對總投資17萬(wan)億(yi)元的(de)(de)萬(wan)余個PPP進行集中(zhong)清理。“規(gui)范(fan)的(de)(de)PPP項目門檻較(jiao)高(gao)，地方政府(fu)在(zai)選擇(ze)合作方時，考慮到長期合作會比較(jiao)謹慎，在(zai)資格預審中(zhong)也對企業(ye)有(you)較(jiao)高(gao)要求，中(zhong)小企業(ye)惡性(xing)競爭的(de)(de)情況將大大減少。”他(ta)說。

另一(yi)項(xiang)政策(ce)也(ye)正(zheng)在(zai)對垃(la)圾焚燒處理行業形成正(zheng)向推動，這一(yi)低價中(zhong)標(biao)的(de)“重災”行業，在(zai)去(qu)年生態(tai)環境(jing)部掀起(qi)“裝、樹(shu)、聯”風暴后(hou)，得到明(ming)顯改善。

上(shang)述垃(la)圾(ji)焚(fen)燒處(chu)(chu)理企業(ye)負責(ze)人介紹說，以“裝(zhuang)、樹、聯”為抓手，垃(la)圾(ji)焚(fen)燒處(chu)(chu)理行業(ye)正(zheng)在經歷(li)逐漸規(gui)范(fan)的(de)過程。現在已經明(ming)顯(xian)感受(shou)到(dao)一些小(xiao)、散企業(ye)正(zheng)在把未來(lai)的(de)收益變現，有(you)退出(chu)趨勢了。

“下一步，如果生態環境部再(zai)出臺‘裝、樹、聯’相(xiang)關配套政(zheng)策，比如達不到(dao)要求就取消(xiao)電價補(bu)貼，將進一步清(qing)退僅依(yi)靠補(bu)貼生存的企業。同(tong)時，應加嚴追(zhui)責形成(cheng)威懾，加強(qiang)信息(xi)公開和公眾開放，保障(zhang)行業更(geng)好地發展。”他建(jian)議。

陳(chen)國強也認為(wei)(wei)，垃圾焚燒行(xing)業的低(di)(di)價(jia)狀況因為(wei)(wei)公眾的關注得(de)到改(gai)善，現在(zai)在(zai)公眾的重視和(he)環保(bao)督察下，行(xing)業企(qi)業已經不(bu)太(tai)敢報低(di)(di)價(jia)了。他同時表示，隨(sui)著不(bu)少環保(bao)技術(shu)國產化，行(xing)業成本普遍降(jiang)低(di)(di)，客觀上看，低(di)(di)價(jia)中標并不(bu)是壞事。比如前幾年杭鋼的低(di)(di)價(jia)中標，企(qi)業可以通過上下游產業鏈的結合和(he)技術(shu)創新實現低(di)(di)價(jia)。

全(quan)國(guo)工(gong)商聯(lian)環境商會首席專家駱建華贊同這(zhe)一說法(fa)，他(ta)認為，在做好監管的(de)情況下，通過技術創新等(deng)正常手段積極地進行(xing)低價競標，實際(ji)上會促進整個行(xing)業的(de)進步和發展。

據(ju)陸通介紹，美國(guo)、歐盟等發達國(guo)家和地區在招投標時，不(bu)是(shi)采用打分機(ji)制，而是(shi)經過(guo)綜(zong)合評(ping)定后(hou)再(zai)選擇(ze)最(zui)低(di)價。即先看(kan)企業的(de)(de)商務能力，再(zai)看(kan)技術(shu)，在這些(xie)合格的(de)(de)基礎(chu)上取最(zui)低(di)價者(zhe)。如果以上重要條款中(zhong)有一項不(bu)合格就廢(fei)標，企業將失去競爭機(ji)會(hui)。

去年10月1日起，財政(zheng)部87號文《政(zheng)府采購貨物和服務招標(biao)投(tou)標(biao)管理(li)辦法》正式實施(shi)，要求有可能影響產品(pin)質量或者不能誠信(xin)履約的(de)報價提供說明或證(zheng)明其合理(li)性(xing)，對(dui)最低價中標(biao)的(de)現象帶來遏制。

我們期(qi)待招投標機制的不斷完善，更(geng)希望招投標的相關方，無論企業還是地方政府，都(dou)能杜絕惡意(yi)低價(jia)的行為。